鄧寶善：藉規劃融合新舊 邁向一體化小區更新（刊登於《明報》）

市建局運用「融合策略」，整合重建、復修、保育及活化，於九龍城區以試點模式推行更新工作。

城市硬件及建設環境，隨著年月和使用，經歷不同程度、不同步伐的老化，單靠拆卸重建已殘舊的樓宇，處理城市老化問題，既不足夠、亦不全面。

市建局提出運用「融合策略」，整合重建、復修、保育及活化四項市區更新工作範疇，於九龍城區以試點模式推行更新工作。該策略下進行市區更新的範圍廣泛，不只將殘破樓宇清拆重建，同時亦加強鼓勵業主進行樓宇復修、保育歷史建築和進行地區活化；此外，市建局更會協助政府興建新的社區設施，以「地區為本」的理念提升小區整體的居住環境。

計劃公佈後，社會上一些評論只著眼於項目涉及重建部分的規劃細節，例如個別重建項目地盤的發展密度和樓宇高度、休憩空間的設計和日後管理、以至商戶的回遷安排等，而忽略了在「融合策略」下，市建局也同時促進整合樓宇復修、保育和地區活化的工作，對社區發揮正面的效益。

筆者多年來從事城市規劃的教學和研究工作，在2011年至2014年間，獲政府邀請擔任九龍城市區更新地區諮詢平台的成員，亦為市建局九龍城分區諮詢委員會的主席，熟悉九龍城區的市區更新規劃、願景及發展方案。我希望借這篇文章，就市建局試行「融合策略」的規劃理念和執行手法兩方面，較全面的解說「融合策略」可以帶來的社會效益。

「碎片化發展」   窒礙舊區更新

隨著1998年機場搬遷而當局撤銷了九龍城舊區的建築物高度限制後，不少發展商在區內積極吸納具回報價值及審批程序較容易的樓宇，主要集中在不涉及支付補地價的地段，展開收購和重建；至於其他舊樓，因重建過程牽涉到較複雜的審批程序、須申請修訂地契並按市價補地價等問題，減低了市場參與的誘因，遲遲無法落實重建。上述現象導致「龍城」區現時夾雜了樓齡較新的單幢式項目和為數不少的舊建築，即所謂「碎片化發展」的情況。

從城市規劃的角度，「碎片化發展」會為社會帶來很多不良的後果。首先，夾在單幢式項目之間的舊樓，地盤一般較細，一些更不足500平方米，日後作重建的發展潛力非常有限，有關業主亦未必有足夠的組織能力和財政儲備，為樓宇進行適切的復修保養，以致新、舊樓宇不論是景觀或居住狀況，均非常參差；另一方面，單幢式樓宇的落成，為地區的更新造成非常困難的格局，因為樓齡較新樓宇周邊的舊樓土地日後需作重整及重新規劃時，如何將地面和地下空間整合運用，作一體化的規劃和設計，難度極高。

「融合策略」加強整合復修與活化

面對「碎片化發展」的既成事實，舊區整體更新若單靠重建，其所涉及的社會資源相當龐大，耗時甚長，並不符合社會效益。為此，市建局嘗試運用「融合策略」，透過整合重建、復修、保育及活化這四項市區更新工作模式，除了對具重整及重新規劃條件的土地，進行全面的更新之外；亦針對沒有迫切重建需要的樓宇，鼓勵業主由外至內做好樓宇及單位內部的維修保養，發揮樓宇復修的整全效果，達致改善居住質素、延長樓宇壽命的目標。此外，亦配合地區活化策略，將歷史文化特色注入城市硬件之中，令樓宇外觀與地區環境互相配合，區內的社區設施亦得以更新、提升效用，以達致全面改善整體建設環境的目標。

事實上，以「融合策略」策動的市區更新工作模式，逐漸受到國際重視。筆者留意到，歐盟於2011年10月通過「歐盟凝聚政策」，促進各會員國的城市可持續發展，當中就有關市區更新方面，提到城市生活的各個方面，包括環境、經濟、社會和文化，相互連繫，只有透過融合模式，才能達致成功的城市發展[1]。

不少歐洲城市使用了「融合策略」，結合重建、復修和活化手段，推動市區更新。舉例說，西班牙馬德里政府近年推行北馬德里新區計劃[2] ( Madrid Nuevo Norte project）涵蓋範圍超過300公頃，藉著重新規劃北部鐵路總站一帶的土地，興建地標式商業大廈和住宅單位，並提供更多社區設施和綠化空間。在重建以外，亦大力資助業主進行房屋和基建維修，以改善樓宇結構安全，及提升附近公共空間的面貌[3]。市政府還開展另一項名為「馬德里河計劃」[4]（The Madrid Río Project）的活化項目，透過重整河邊的道路網絡，將曼薩納雷斯河（Manzanares River）沿岸的區域活化為綠化帶和公園，與市中心重新連接，提升公共空間的暢達性，營造優質城市生態環境。

協調新舊建築    發揮協同效應

市建局在龍城區使用「融合策略」進行更新的執行模式，與上述歐洲城市的舊區更新計劃有不少相似之處，兩者皆著重於如何將重建、復修及保育活化策略充份整合，為城市硬件進行更新之餘，亦著重促進改善市民的生活、經濟發展、環境質素和保存地區特色。

以「融合策略」進行的大型市區更新計劃，涉及的不單是樓宇和地區設施等城市硬件的更新；當中亦兼顧社區「軟件」的更新和融合。舉例說，市建局剛啟動的衙前圍道／賈炳達道項目，同樣藉著重建改善地區已建設環境、提升地區設施和綠化空間之餘，亦加強推動樓宇復修工作，在兩個重建項目之間，為沒有迫切重建需要的舊樓宇，試行「小區復修」先導計劃，協助業主進行驗樓及公用地方維修工程，提升樓宇狀況的保養；此外，透過地區營造手法，將該區的歷史文化深化成特色主題，以美化樓宇大廈外牆、地下大堂、鐵閘以至商舖店面；並擴展至行人路、街道以至打鼓嶺道公園等不同設施，提升該小區舊建築和街區的整體面貌，與毗鄰新發展項目融為一體，做到新舊交融的效果。

至於「市區更新」促進社區「人」與「地」之間的連繫方面，市建局將在該兩個項目內重整更多地面行人步道及廣場空間，除加強步行的暢達性外，亦提供空間予團體舉辦具地區特色的活動，例如盂蘭勝會、泰國潑水節、舞水龍等節慶巡遊活動，加強該區的「小潮州」、「小泰國」的地區風貌和活力，促進該區傳承傳統節慶及文化活動等保育非物質文化遺產的工作。另一方面，市建局更會為當區經營多年的特色店舗制定合適的措施和協助，期望商戶在重建後繼續在區內經營；以及在規劃層面考慮日後提供更多臨街商舖位置，強化該區街舖林立的街道氛圍。

由此可見，市建局在「龍城」區試行推展的「融合策略」，並非純粹拆樓重建或「圈地拓土」的工作，而是體現了不少先進城市所提倡有關市區更新與促進經濟與社會共融、環境與文化的結合，達致城市可持續發展的主張。

融合策略惠民不惠利

對於一些批評意見，指「融合策略」是增加重建項目盈利的手段，筆者認為有關意見只是對這種市區更新創新模式的一種誤解；相反地，「融合策略」以結合重建、復修、保育和活化，多管齊下的方式推行市區更新，市建局要從重建發展取得的收入，用於填補「融合策略」下推動樓宇復修、保育和活化等工作的額外開支。事實上，推行「融合策略」，相比只做重建項目，涉及的規劃、資源分配、與業主、租戶、商舖營運者、地區持分者溝通等需要處埋的問題的複雜程度，比起單純進行重建，難度大得多；要成功實踐，可以說是一項艱巨的任務，單靠市建局一己之力，未必能成事。

香港樓宇老化問題嚴峻，舊區更新需要市建局運用創新的思維，為市區更新的可持續性開創出路。若市建局和社會大眾只懂墨守成規或固步自封，更新的步伐只會愈走愈慢，要幫助香港社會減緩城市和樓宇雙老化的速度，恐怕只會遙遙無期。

作者是市建局非執行董事、香港大學城市規劃及設計系教授

鄧寶善