邓宝善：藉规划融合新旧 迈向一体化小区更新（刊登於《明报》）

市建局运用「融合策略」，整合重建、复修、保育及活化，於九龙城区以试点模式推行更新工作。

城市硬件及建设环境，随著年月和使用，经历不同程度、不同步伐的老化，单靠拆卸重建已残旧的楼宇，处理城市老化问题，既不足够、亦不全面。

市建局提出运用「融合策略」，整合重建、复修、保育及活化四项市区更新工作范畴，於九龙城区以试点模式推行更新工作。该策略下进行市区更新的范围广泛，不只将残破楼宇清拆重建，同时亦加强鼓励业主进行楼宇复修、保育历史建筑和进行地区活化；此外，市建局更会协助政府兴建新的社区设施，以「地区为本」的理念提升小区整体的居住环境。

计划公布后，社会上一些评论只著眼於项目涉及重建部分的规划细节，例如个别重建项目地盘的发展密度和楼宇高度、休憩空间的设计和日后管理、以至商户的回迁安排等，而忽略了在「融合策略」下，市建局也同时促进整合楼宇复修、保育和地区活化的工作，对社区发挥正面的效益。

笔者多年来从事城市规划的教学和研究工作，在2011年至2014年间，获政府邀请担任九龙城市区更新地区谘询平台的成员，亦为市建局九龙城分区谘询委员会的主席，熟悉九龙城区的市区更新规划、愿景及发展方案。我希望借这篇文章，就市建局试行「融合策略」的规划理念和执行手法两方面，较全面的解说「融合策略」可以带来的社会效益。

「碎片化发展」   窒碍旧区更新

随著1998年机场搬迁而当局撤销了九龙城旧区的建筑物高度限制后，不少发展商在区内积极吸纳具回报价值及审批程序较容易的楼宇，主要集中在不涉及支付补地价的地段，展开收购和重建；至於其他旧楼，因重建过程牵涉到较复杂的审批程序、须申请修订地契并按市价补地价等问题，减低了市场参与的诱因，迟迟无法落实重建。上述现象导致「龙城」区现时夹杂了楼龄较新的单幢式项目和为数不少的旧建筑，即所谓「碎片化发展」的情况。

从城市规划的角度，「碎片化发展」会为社会带来很多不良的后果。首先，夹在单幢式项目之间的旧楼，地盘一般较细，一些更不足500平方米，日后作重建的发展潜力非常有限，有关业主亦未必有足够的组织能力和财政储备，为楼宇进行适切的复修保养，以致新、旧楼宇不论是景观或居住状况，均非常参差；另一方面，单幢式楼宇的落成，为地区的更新造成非常困难的格局，因为楼龄较新楼宇周边的旧楼土地日后需作重整及重新规划时，如何将地面和地下空间整合运用，作一体化的规划和设计，难度极高。

「融合策略」加强整合复修与活化

面对「碎片化发展」的既成事实，旧区整体更新若单靠重建，其所涉及的社会资源相当庞大，耗时甚长，并不符合社会效益。为此，市建局尝试运用「融合策略」，透过整合重建、复修、保育及活化这四项市区更新工作模式，除了对具重整及重新规划条件的土地，进行全面的更新之外；亦针对没有迫切重建需要的楼宇，鼓励业主由外至内做好楼宇及单位内部的维修保养，发挥楼宇复修的整全效果，达致改善居住质素、延长楼宇寿命的目标。此外，亦配合地区活化策略，将历史文化特色注入城市硬件之中，令楼宇外观与地区环境互相配合，区内的社区设施亦得以更新、提升效用，以达致全面改善整体建设环境的目标。

事实上，以「融合策略」策动的市区更新工作模式，逐渐受到国际重视。笔者留意到，欧盟於2011年10月通过「欧盟凝聚政策」，促进各会员国的城市可持续发展，当中就有关市区更新方面，提到城市生活的各个方面，包括环境、经济、社会和文化，相互连系，只有透过融合模式，才能达致成功的城市发展[1]。

不少欧洲城市使用了「融合策略」，结合重建、复修和活化手段，推动市区更新。举例说，西班牙马德里政府近年推行北马德里新区计划[2] ( Madrid Nuevo Norte project）涵盖范围超过300公顷，藉著重新规划北部铁路总站一带的土地，兴建地标式商业大厦和住宅单位，并提供更多社区设施和绿化空间。在重建以外，亦大力资助业主进行房屋和基建维修，以改善楼宇结构安全，及提升附近公共空间的面貌[3]。市政府还开展另一项名为「马德里河计划」[4]（The Madrid Río Project）的活化项目，透过重整河边的道路网络，将曼萨纳雷斯河（Manzanares River）沿岸的区域活化为绿化带和公园，与市中心重新连接，提升公共空间的畅达性，营造优质城市生态环境。

协调新旧建筑    发挥协同效应

市建局在龙城区使用「融合策略」进行更新的执行模式，与上述欧洲城市的旧区更新计划有不少相似之处，两者皆著重於如何将重建、复修及保育活化策略充份整合，为城市硬件进行更新之余，亦著重促进改善市民的生活、经济发展、环境质素和保存地区特色。

以「融合策略」进行的大型市区更新计划，涉及的不单是楼宇和地区设施等城市硬件的更新；当中亦兼顾社区「软件」的更新和融合。举例说，市建局刚启动的衙前围道／贾炳达道项目，同样藉著重建改善地区已建设环境、提升地区设施和绿化空间之余，亦加强推动楼宇复修工作，在两个重建项目之间，为没有迫切重建需要的旧楼宇，试行「小区复修」先导计划，协助业主进行验楼及公用地方维修工程，提升楼宇状况的保养；此外，透过地区营造手法，将该区的历史文化深化成特色主题，以美化楼宇大厦外墙、地下大堂、铁闸以至商铺店面；并扩展至行人路、街道以至打鼓岭道公园等不同设施，提升该小区旧建筑和街区的整体面貌，与毗邻新发展项目融为一体，做到新旧交融的效果。

至於「市区更新」促进社区「人」与「地」之间的连系方面，市建局将在该两个项目内重整更多地面行人步道及广场空间，除加强步行的畅达性外，亦提供空间予团体举办具地区特色的活动，例如盂兰胜会、泰国泼水节、舞水龙等节庆巡游活动，加强该区的「小潮州」、「小泰国」的地区风貌和活力，促进该区传承传统节庆及文化活动等保育非物质文化遗产的工作。另一方面，市建局更会为当区经营多年的特色店舗制定合适的措施和协助，期望商户在重建后继续在区内经营；以及在规划层面考虑日后提供更多临街商铺位置，强化该区街铺林立的街道氛围。

由此可见，市建局在「龙城」区试行推展的「融合策略」，并非纯粹拆楼重建或「圈地拓土」的工作，而是体现了不少先进城市所提倡有关市区更新与促进经济与社会共融、环境与文化的结合，达致城市可持续发展的主张。

融合策略惠民不惠利

对於一些批评意见，指「融合策略」是增加重建项目盈利的手段，笔者认为有关意见只是对这种市区更新创新模式的一种误解；相反地，「融合策略」以结合重建、复修、保育和活化，多管齐下的方式推行市区更新，市建局要从重建发展取得的收入，用於填补「融合策略」下推动楼宇复修、保育和活化等工作的额外开支。事实上，推行「融合策略」，相比只做重建项目，涉及的规划、资源分配、与业主、租户、商铺营运者、地区持分者沟通等需要处埋的问题的复杂程度，比起单纯进行重建，难度大得多；要成功实践，可以说是一项艰巨的任务，单靠市建局一己之力，未必能成事。

香港楼宇老化问题严峻，旧区更新需要市建局运用创新的思维，为市区更新的可持续性开创出路。若市建局和社会大众只懂墨守成规或固步自封，更新的步伐只会愈走愈慢，要帮助香港社会减缓城市和楼宇双老化的速度，恐怕只会遥遥无期。

作者是市建局非执行董事、香港大学城市规划及设计系教授

邓宝善