邓宝善：地区研究发掘重建潜力 建立「跨项目及跨区补贴」推行市区更新（刊登於《明报》）
现时本港楼市持续下行，在地产市道低迷的阴霾下，市建局早前推出的土瓜湾盛德街项目，中标楼面尺价不足4,700元，远低於收购价，引起坊间不少关注。笔者留意到，随著重建项目出现「高买低卖」的情况，市建局在未来一段日子可能难免要「蚀住做」，局方要持续推展市区更新将面对不少困难；为了市区更新的可持续性，局方也不能单单遵循过往的做法。
在楼市不景气、高息及建筑成本持续上升环境下，势必增加市建局重建项目的财务风险。不过，笔者对局方的财务状况仍然审慎乐观，因市建局行政总监韦志成表明，已预视「高买低卖」的情况，并未雨绸缪研究各种措施，应对楼市下滑和回标价不及预期等不利因素，减轻对市建局现金流的负面影响。
市建局继去年中获政府批准将借贷上限由60亿元提升至250亿元，以维持穏建现金流推行市区更新项目后，未来会调整项目不同阶段的步伐，透过对冲控制财务风险，以及改划土地用途、增加规划参数弹性，提升项目的重建潜力，吸引私人市场参与。
另一项宏观而长远的应对策略，是展开大型规划研究。早於2017年，市建局开展「油旺地区研究」（「油旺研究」），以应对旧楼数量激增、旧区剩余地积比率不足，对市区更新工作带来的挑战。此后，因应「油旺研究」的经验和建议，特别是其倡议的规划工具，相继推展「深水埗地区研究」和「荃湾地区研究」，加快两区的更新步伐。
作为市建局董事会成员，笔者乐见市建局积极地为市区更新的长远可持续性，展开全面性的大型地区规划研究；制订地区性的市区更新大纲发展蓝图，为地区的长远规划定下蓝本，满足市区更新的长远发展所需及市民的期许。
笔者亦十分认同韦总监所言，制订大纲发展蓝图有助甄别出不同重建项目的发展潜力和规模，以及评估各项目所需的财政资源和回报状况，拨入「项目储备」内。在进行技术评估后，市建局可因应个别项目的缓急先后、局方的现金流状况、市场变化，以及衡量其他的环境因素，从「项目储备」中挑选并展开具发展潜力、规划裨益、及回报可观的项目，以获取收入补贴负担较大及预期亏损的项目，达至财务平衡。
此文旨在说明「油旺研究」对旧区更新所带来的启示，以及从「深水埗地区研究」和「荃湾地区研究」中揭示的发展机遇，探讨如何透过地区规划研究，提升土地发展潜力和稳定财务回报，为市区更新工作带来可持续发展。
「油旺研究」的启示
市建局的「油旺研究」，是香港首次为旧区更新展开的大型规划研究，也是首次将市区更新的进程分成三个周期；每一个周期的更新发展蓝图，具备不同人口、发展密度及资源分配的假设方案，透过运用合适的规划工具、不同的发展参数，以管理发展密度的变化。
「油旺研究」於2021年完成后，为旧区更新工作带来三点启示：
- 地区研究涵盖的范围必须广阔，以便对整区的人口规模分布、楼宇状况、居住密度、土地用途、规划模式和地区设施等不同范畴，作全面分析，发掘发展机遇，透过土地规划创造最大规划禆益，并制定旧区更新大纲发展蓝图，以满足地区以至全港长远发展的需要。
- 因应旧区发展密度高、社区基础设施规划落伍和配置老旧，以及缺乏市区土地调迁受重建影响的人口和设施等的缺点，地区规划研究必须善用新的规划工具，如地积比率转移、街区整合，和「一地多用」模式，创造发展容量，为旧区改造提供回转空间；同时可以释放部分项目的发展潜力，为原本财政负担庞大、亏蚀严重的旧楼群项目，带来重建契机，吸引更多市场力量参与。
- 地区研究范围需要涵盖所有不同类型用途的土地、不同类别楼宇及公共设施，宏观审视土地用途，透过重新规划及运用规划手段，提升整体土地发展潜力。
上述第二及第三项，与韦总监早前所说的「跨项目补贴」模式如出一辙。那就是要发挥地区内不同发展项目之间的优劣互补、互惠，为旧区更新创造机遇；而从财政角度来说，市建局亦不会只简单地考量单一项目的赚蚀，而是项目之间及地区整体更新的财政平衡。然而，若旧区内有大量残破旧楼已超出准许的发展密度上限，那么即使运用「跨项目补贴」，亦未必可以把问题彻底解决。
深水埗与「油旺」面对同样旧区更新难题
根据城规会纪录，政府在1971年公布第一份深水埗和长沙湾区的分区计划大纲图，为该区订下规划目标及各土地用途的规划意向和发展规范。随后数十年，政府不时修订大纲图内部分土地的用途和规划要求，不过，其规划布局基本仍维持不变。
50年过去，这两区已呈老化。「深水埗地区研究」范围内近七成楼宇的楼龄达50年以上，当中逾半楼宇的维修及保养属「 欠缺 」及「 长期欠缺 」水平。然而，过去20年间，研究范围内进行重建的楼宇不足一成，反映此区的更新速度与油旺同样缓慢。
该区重建缓慢，与业权分散、旧楼发展密度高，以致整个旧区的剩余地积比率低有关；再加上余下具重建潜力的楼宇分布零散和地盘细小，较难吸引私人发展商收购重建。另一项与油旺相似之处，是深水埗区的道路占地比例偏高，加上地盘偏小，可以提供支援旧区更新的土地非常有限。
「深水埗地区研究」现正进行第二阶段的工作，评估地区的发展机遇和挑战。值得留意的是，研究范围内有不少「政府、机构或社区」及休憩用地，包括游乐场、诊所、泳池、临时家禽批发市场等，相信未来可透过新规划工具、「一地多用」以至混合土地用途模式的规划方案，创造容量，解决缺乏额外土地支援市区更新的困局，同时整合区内的公共设施，提升服务水平。
笔者相信，在完成这阶段的研究后，将可以在该区发掘出具发展潜力的项目，实现上文提到的同区「跨项目补贴」模式之间的互补、互惠，推动更新工作；再加上在其他适当地点推动大厦法团及业主进行楼宇复修，大大减轻重建压力及涉及的庞大财务负担。
荃湾旧区更新可望协助「跨区支援」
若将同区「跨项目补贴」的模式和机制推而广之，更可发展为「跨区补贴」的工具，支援其他旧区的更新。
荃湾自70年代开始发展，是香港第一代新市镇，区内住宅用地积比率较一般市区的水平低。规划署对上一次重新审视荃湾的地积比率已经是2003年，随著过去2 0年来的迅速发展，区内交通和基建已明显改善，反映该区已具备重新审视楼宇发展密度的条件，以增加发展容量。
现时荃湾的住宅用地积比率只有五倍，密度相对不高。若基建条件许可，放宽地积比率上限可以增加旧区更新的灵活性。笔者相信，借鉴「油旺研究」的经验重整荃湾旧区，在适当地点增加密度并运用新规划工具，不仅可提高项目的规划裨益及发展回报，让市建局可从项目获取收益补贴其他旧区更新的财务开支外，亦能吸引私人发展参与，令旧区更新提速、提量。
现时「荃湾地区研究」只在基线研究阶段，我期待市建局团队在研究完成后制订合适的规划方案，不单支持该区的更新、提升设施及改善居住环境，并能支援其他旧区，为跨区更新工作注入新资源，促进香港整体市区更新的可持续发展。
作者是市建局非执行董事、香港大学城市规划及设计系名誉教授
邓宝善
