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专栏

李浩然:厘清旧区更新最根本问题 为长远发展作好储备(刊登於《香港01》)

市建局在去年完成油旺地区研究后,已於去年联同政府向立法会介绍该研究的结果和建议,并完成谘询专业团体及其他相关持份者,包括区议会和城规会的意见。笔者从媒体的报道及评论知悉,大部分意见均认同市建局应加快推动市区更新工作,而油旺研究有助为旧区更新订下发展蓝图。

这蓝图属宏观规划,以不同发展密度和资源分配作不同的概念方案,为油旺这个旧区勾划一个可持续发展的目标和愿景。然而,笔者留意到,部份意见和评论较著眼於个别的规划环节,例如发展密度和楼宇高度、为受影响居民提供「原区安置」的可行性,以及重建促使旧区出现「士绅化」的转变,令旧区在重建后因为私人住宅单位楼价较高、商铺租金上升,大型商场和高档商户迁入社区,改变旧区原来面貌等。

笔者多年来在香港和亚洲多个城市从事建筑事务、城市发展及保育教学和研究工作,认为市区更新做到「破旧立新」,本身不是问题。将破旧失修的楼宇,按最新的设计建造标准重建成现代又环保的楼宇,甚至可加入具前瞻性的设计和设施;另一方面,藉著重建的机遇,重新规划土地,为当区居民提供更多绿化休憩空间和社区设施,让居民生活得更美好。以上种种创造社区裨益的市区更新目标,是市建局近年来检讨了策略后的目标,使市区更新真正达到「以人为先」的市区更新可持续发展。

楼价高昂对市区更新不利

就媒体的报道和评论,笔者早前也发表署名文章,阐述油旺研究「正」方案以「增长与宜居」并重的规划目标。就其他的意见和观点,我亦希望借此文章作解说。

过去十多年楼市处於持续上升的周期,部份市建局於早年以较低收购价收购回来作重建发展的项目,近年在落成后以市场水平的价格出售,这种「低买高卖」的情况,表面是为市建局带来可观的收入。然而,我们不能忽略,在楼市持续上升的浪潮中,市建局近年向业主提出的收购价,同样亦水涨船高。

举例说,市建局十年前在九龙城区收购一个重建项目,按既定「七年楼龄」单位尺价的评估机制,向物业业主提出的收购建议尺价为每平方尺实用面积约10,000元;时至今日,市建局最近向盛德街项目发出的「七年楼龄」尺价已达到19,000元,升幅达9成。至於新建单位的价格,亦受过去多年持续的升浪、以及市场供应及市民需求失衡等因素,不断攀升。因此,若然整体物业市场价格呈上升趋势,连带收购旧楼的成本亦会提高,这发展成本以及物业市场供求现象,反映在重建后新建楼宇单位的楼价上,亦是不争的事实。

回看《市区重建局条例》赋予市建局的角色和职能,以「重建发展」和「楼宇复修」为两大核心业务,透过重新整合和规划旧区,以更有效方式运用珍贵的土地资源,配合不同发展需要。故此,只要社会有充裕的土地和财政资源拨备,市建局可进行与旧区更新相关的各类型发展项目,包括用作提供「首置」等资助房屋和市民可负担的住宅单位。

市区更新涉及的持份者众,他们各自亦有不同的诉求:受影响居民希望得到「原区安置」,但亦同时希望减低发展密度,达致「住大啲」、「住好啲」;旧楼业主要求在「七年楼龄」的既定补偿政策下获取更佳的收购价和补偿;其他社区持份者亦希望市建局协助重新规划和建造新的社区和基础设施等等。

然而,若务实了解在人口极为稠密的旧区进行更新,清拆一个充斥劏房的旧楼单位,便等於要照顾3至4户甚至更多家庭的调迁需要,而减低密度却会令重建后的单位进一步减少;另外,旧区可利作发展的土地资源非常紧绌,要觅地重置或增加政府和地区设施,同样困难。故此,单看「原区安置」、兴建新社区设施和减低发展密度等诉求之间,确实存在矛盾。

故此,真正需要解决的,是市建局如何能与政府配合,配置足够的土地资源和财政储备,以支持旧区更新的需要,满足市民的诉求。社会大众在评论市区更新工作时,都不能将上述问题束之高阁。

星、港两地市区更新工作迥然不同

也有一些意见认为,香港的市建局可效法新加坡城市发展局(Urban Redevelopment Authority)推行市区更新的策略,例如将大部份项目用作兴建公营房屋(即当地的「组屋」)。笔者成长於新加坡,曾经参与当地的建筑事务,熟悉新加坡城市发展局的运作;亦担任香港市区重建局非执行董事三年多,并出任董事会辖下委员会的主席,与局内不同专业,包括建筑、规划、测量、工程、财务等的同事,就市区更新工作和项目深入交流。笔者并不是借机会「美化」市建局,而是透过个人的经验,藉此分享我对两地市区更新工作的客观看法。

新加坡和香港两地负责市区更新的「局」虽然名称相似,但职能回异∶新加坡的城市发展局是政府部门,专责为全国的土地作总体、长远的战略规划,并负责进行城市设计,以及土地开发以至卖地的工作,与香港政府规划署和地政总署的工作类近。相对香港市建局是半官方的非政府机构,专责进行市区重建,本身并无土地资源运用,财政亦需要自负盈亏,两地机构不论是体制、业务职能以至资源也不同,难作相提并论。

此外,两地所面对的旧区老化问题更大有分别。香港的物业以私人单位为主,根据政府统计处资料,2021本地共有约168万个私人住宅单位,同期公营出租单位及资助出售单位为127.7万个,私营与公营单位的比例约为6:4。香港除了私人单位的数量多,不少单位的楼龄已相当高,其中市区楼龄超过50年的私人住宅单位数目,由2018年约20万个,急增至2048年超过85万个,在30年间增逾4倍。

新加坡国家统计局在2021年「按住宅类型划分的家庭」统计资料显示,当地由政府兴建和资助出售的「组屋」有约108万间,私人住宅连同其他类型物业只有30万,私营与公营单位的比例约为2:8,而且不少私人单位在1970年代后才兴建,楼龄亦较新。

在楼宇复修的工作上,香港旧楼业主在实践楼宇维修和预防性保养工作,普遍存在三大问题,包括缺乏相关知识、资金储备和欠缺组织工程能力,以致楼宇复修工作存在根深柢固的被动文化;加上涉及广泛业主的责任和利益,要扭转情况实在不容易。至於在新加坡,由於提供给八成人口居住的住宅单位属於政府兴建的「组屋」,当地政府会透过直接资助或补贴,协助组屋业主进行保养和维修;至於私人楼宇亦有相关法例规定,除部份独立屋(例如别墅)外,一般分层式楼宇的业主,须聘请合资格人士,每10年一次为楼宇的结构进行检验和相关维修。若业主违规,可被判罚款及监禁。由此可见,两地市区更新所制定的策略、执行模式以及所需的资源均不同,难以比较。

市区更新持续发展 重建和复修需并重

至於资源上,新加坡透过徵收不同类型的税款、政府贷款以至透过中央公积金系统,将公积金供款投资於政府债券,协助政府融资,支援开拓土地、建设组屋和城市更新的需要;相对香港奉行简单税制及低税率,公共资源集中用於社会的基础建设、教育、医疗、福利等让全社会享用的公共服务。

笔者认为,一个城市整体的硬件更新,并不只是将残破的旧楼重建,更不应单靠从购买重建后新楼单位的市民所付的楼价,作为重建旧区私人楼宇的资源;而是社会和市民(包括业主)共同的责任,必须为应付城市基础建设、社区设施及私人楼房的更新,做好资源储备。要达致此目标,四个根本性问题必须正视和处理:

(一)维持社会稳定与经济发展

维系社会稳定以保经济民生持续发展,是创造资源投入市区更新的先决条件。当经济稳步发展,政府能够从不同渠道的税收积累储备,便可将收入投放於民生设施、基础建设以至开发土地的工作上,为城市硬件的更新作储备。另一方面,市民收入增加,亦可以有更充裕的资金,用於楼宇的预防性维修工作,延长楼宇寿命,这样才可以减少浪费社会资源作大规模的更新,亦能换取更长的时间,为重建作更周详规划和准备。

(二)提供充足的额外土地

过去数十年,香港建立了良好的城市硬件,已建设土地面积达270平方公里,占香港总面积四分之一。不过,随著已建设环境和设施逐渐老化,最有效的更新方法,是透过填海造地,开发边陲地区,拓展市区范围,大幅增加可发展土地的面积,将居民调迁至新发展区,以便重新规划老旧市区用地。

不过,面对市区缺乏额外土地资源,加上居民希望重建后回到原区居住的诉求,市建局在油旺研究中提出分阶段更新的进程,建议以「正」方案为起点,在维持现有人口规模的前提下,增加区内楼面面积,创造额外发展容量及居住面积,为处理旧区更新所需的资源,建立储备。

因此,以「正」方案作为处理油旺旧区更新起步点,是一个务实的方案。当「正」方案推展成熟,为社会在财政、土地资源以至住屋等累积到较充裕的储备时,便可以为后续的旧区更新工作,创造条件,满足部份受重建影响的家庭希望在原区继续居住的需要,同时亦能够有序地推动「零」方案,以至作为终站的「负」方案,逐步降低旧区的人口密度。

(三)拆墙松绑 创造容量

在现时没有额外土地资源情况下,在旧区进行更新重建,可从探究现行机制可以充分发挥的空间入手,检视现时部分未能针对市区更新所需的法规和程序,作「拆墙松绑」的措施,提高市区更新工作的效益。例如,市建局在油旺研究报告中提出转移地积比、整合街道、探索地下空间等规划工具,旨在释放土地潜力,既可增加可供应的楼面面积,亦有条件增加社区设施和休憩空间。

(四)协助业主为楼宇复修做好财务规划

除了加快重建步伐,更重要的,是推动业主以更积极态度,为楼宇复修未雨绸缪。试想想,楼宇物业是私人的资产,但假如业主不愿为自己物业作维修保养,任由它残旧老化后,郤又可以享受以社会资源所得的补偿来更换新的单位,这更新的模式是否社会大众都能接受?是否能长远持续?

为此,我们应加强宣传推广,推动改革大厦公契指引,以便为物业编制保养手册,安排公契经理人委任合资格人士为楼宇进行预防性保养工作;至於财务规划安排,亦可在大厦公契加入规范业主对「特别基金」的供款安排及维修保养的要求,以建立维修储备,作定期楼宇检查和维修大厦公用地方设施之用,以维持楼宇单位的良好状态,减轻重建压力。

「广厦千万间」是动人的愿景,但在思考市区更新的问题时,社会各界应从全局考量,除了要制定长远的规划蓝图,亦要有一个按部就班的执行谋略,否则,远景规划只能沦为纸上谈兵;同样,若然回避固有的难题和挑战不谈,或本末倒置的只聚焦某一、两项工作成效来判断,亦只会令旧区更新裹足不前。我希望社会大众持开放务实态度,探索、利用不同的规划手法和实施框架等,为旧区更新寻求出路。

作者李浩然是市建局非执行董事、香港大学建筑学院副教授。