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專欄

李浩然:釐清舊區更新最根本問題 為長遠發展作好儲備(刊登於《香港01》)

市建局在去年完成油旺地區研究後,已於去年聯同政府向立法會介紹該研究的結果和建議,並完成諮詢專業團體及其他相關持份者,包括區議會和城規會的意見。筆者從媒體的報道及評論知悉,大部分意見均認同市建局應加快推動市區更新工作,而油旺研究有助為舊區更新訂下發展藍圖。

這藍圖屬宏觀規劃,以不同發展密度和資源分配作不同的概念方案,為油旺這個舊區勾劃一個可持續發展的目標和願景。然而,筆者留意到,部份意見和評論較著眼於個別的規劃環節,例如發展密度和樓宇高度、為受影響居民提供「原區安置」的可行性,以及重建促使舊區出現「士紳化」的轉變,令舊區在重建後因為私人住宅單位樓價較高、商舖租金上升,大型商場和高檔商戶遷入社區,改變舊區原來面貌等。

筆者多年來在香港和亞洲多個城市從事建築事務、城市發展及保育教學和研究工作,認為市區更新做到「破舊立新」,本身不是問題。將破舊失修的樓宇,按最新的設計建造標準重建成現代又環保的樓宇,甚至可加入具前瞻性的設計和設施;另一方面,藉著重建的機遇,重新規劃土地,為當區居民提供更多綠化休憩空間和社區設施,讓居民生活得更美好。以上種種創造社區裨益的市區更新目標,是市建局近年來檢討了策略後的目標,使市區更新真正達到「以人為先」的市區更新可持續發展。

樓價高昂對市區更新不利

就媒體的報道和評論,筆者早前也發表署名文章,闡述油旺研究「正」方案以「增長與宜居」並重的規劃目標。就其他的意見和觀點,我亦希望借此文章作解說。

過去十多年樓市處於持續上升的周期,部份市建局於早年以較低收購價收購回來作重建發展的項目,近年在落成後以市場水平的價格出售,這種「低買高賣」的情況,表面是為市建局帶來可觀的收入。然而,我們不能忽略,在樓市持續上升的浪潮中,市建局近年向業主提出的收購價,同樣亦水漲船高。

舉例說,市建局十年前在九龍城區收購一個重建項目,按既定「七年樓齡」單位呎價的評估機制,向物業業主提出的收購建議呎價為每平方呎實用面積約10,000元;時至今日,市建局最近向盛德街項目發出的「七年樓齡」呎價已達到19,000元,升幅達9成。至於新建單位的價格,亦受過去多年持續的升浪、以及市場供應及市民需求失衡等因素,不斷攀升。因此,若然整體物業市場價格呈上升趨勢,連帶收購舊樓的成本亦會提高,這發展成本以及物業市場供求現象,反映在重建後新建樓宇單位的樓價上,亦是不爭的事實。

回看《市區重建局條例》賦予市建局的角色和職能,以「重建發展」和「樓宇復修」為兩大核心業務,透過重新整合和規劃舊區,以更有效方式運用珍貴的土地資源,配合不同發展需要。故此,只要社會有充裕的土地和財政資源撥備,市建局可進行與舊區更新相關的各類型發展項目,包括用作提供「首置」等資助房屋和市民可負擔的住宅單位。

市區更新涉及的持份者眾,他們各自亦有不同的訴求:受影響居民希望得到「原區安置」,但亦同時希望減低發展密度,達致「住大啲」、「住好啲」;舊樓業主要求在「七年樓齡」的既定補償政策下獲取更佳的收購價和補償;其他社區持份者亦希望市建局協助重新規劃和建造新的社區和基礎設施等等。

然而,若務實了解在人口極為稠密的舊區進行更新,清拆一個充斥劏房的舊樓單位,便等於要照顧3至4戶甚至更多家庭的調遷需要,而減低密度卻會令重建後的單位進一步減少;另外,舊區可利作發展的土地資源非常緊絀,要覓地重置或增加政府和地區設施,同樣困難。故此,單看「原區安置」、興建新社區設施和減低發展密度等訴求之間,確實存在矛盾。

故此,真正需要解決的,是市建局如何能與政府配合,配置足夠的土地資源和財政儲備,以支持舊區更新的需要,滿足市民的訴求。社會大眾在評論市區更新工作時,都不能將上述問題束之高閣。

星、港兩地市區更新工作迥然不同

也有一些意見認為,香港的市建局可效法新加坡城市發展局(Urban Redevelopment Authority)推行市區更新的策略,例如將大部份項目用作興建公營房屋(即當地的「組屋」)。筆者成長於新加坡,曾經參與當地的建築事務,熟悉新加坡城市發展局的運作;亦擔任香港市區重建局非執行董事三年多,並出任董事會轄下委員會的主席,與局內不同專業,包括建築、規劃、測量、工程、財務等的同事,就市區更新工作和項目深入交流。筆者並不是借機會「美化」市建局,而是透過個人的經驗,藉此分享我對兩地市區更新工作的客觀看法。

新加坡和香港兩地負責市區更新的「局」雖然名稱相似,但職能迴異︰新加坡的城市發展局是政府部門,專責為全國的土地作總體、長遠的戰略規劃,並負責進行城市設計,以及土地開發以至賣地的工作,與香港政府規劃署和地政總署的工作類近。相對香港市建局是半官方的非政府機構,專責進行市區重建,本身並無土地資源運用,財政亦需要自負盈虧,兩地機構不論是體制、業務職能以至資源也不同,難作相提並論。

此外,兩地所面對的舊區老化問題更大有分別。香港的物業以私人單位為主,根據政府統計處資料,2021本地共有約168萬個私人住宅單位,同期公營出租單位及資助出售單位為127.7萬個,私營與公營單位的比例約為6:4。香港除了私人單位的數量多,不少單位的樓齡已相當高,其中市區樓齡超過50年的私人住宅單位數目,由2018年約20萬個,急增至2048年超過85萬個,在30年間增逾4倍。

新加坡國家統計局在2021年「按住宅類型劃分的家庭」統計資料顯示,當地由政府興建和資助出售的「組屋」有約108萬間,私人住宅連同其他類型物業只有30萬,私營與公營單位的比例約為2:8,而且不少私人單位在1970年代後才興建,樓齡亦較新。

在樓宇復修的工作上,香港舊樓業主在實踐樓宇維修和預防性保養工作,普遍存在三大問題,包括缺乏相關知識、資金儲備和欠缺組織工程能力,以致樓宇復修工作存在根深柢固的被動文化;加上涉及廣泛業主的責任和利益,要扭轉情況實在不容易。至於在新加坡,由於提供給八成人口居住的住宅單位屬於政府興建的「組屋」,當地政府會透過直接資助或補貼,協助組屋業主進行保養和維修;至於私人樓宇亦有相關法例規定,除部份獨立屋(例如別墅)外,一般分層式樓宇的業主,須聘請合資格人士,每10年一次為樓宇的結構進行檢驗和相關維修。若業主違規,可被判罰款及監禁。由此可見,兩地市區更新所制定的策略、執行模式以及所需的資源均不同,難以比較。

市區更新持續發展 重建和復修需並重

至於資源上,新加坡透過徵收不同類型的稅款、政府貸款以至透過中央公積金系統,將公積金供款投資於政府債券,協助政府融資,支援開拓土地、建設組屋和城市更新的需要;相對香港奉行簡單稅制及低稅率,公共資源集中用於社會的基礎建設、教育、醫療、福利等讓全社會享用的公共服務。

筆者認為,一個城市整體的硬件更新,並不只是將殘破的舊樓重建,更不應單靠從購買重建後新樓單位的市民所付的樓價,作為重建舊區私人樓宇的資源;而是社會和市民(包括業主)共同的責任,必須為應付城市基礎建設、社區設施及私人樓房的更新,做好資源儲備。要達致此目標,四個根本性問題必須正視和處理:

(一)維持社會穩定與經濟發展

維繫社會穩定以保經濟民生持續發展,是創造資源投入市區更新的先決條件。當經濟穩步發展,政府能夠從不同渠道的稅收積累儲備,便可將收入投放於民生設施、基礎建設以至開發土地的工作上,為城市硬件的更新作儲備。另一方面,市民收入增加,亦可以有更充裕的資金,用於樓宇的預防性維修工作,延長樓宇壽命,這樣才可以減少浪費社會資源作大規模的更新,亦能換取更長的時間,為重建作更周詳規劃和準備。

(二)提供充足的額外土地

過去數十年,香港建立了良好的城市硬件,已建設土地面積達270平方公里,佔香港總面積四分之一。不過,隨著已建設環境和設施逐漸老化,最有效的更新方法,是透過填海造地,開發邊陲地區,拓展市區範圍,大幅增加可發展土地的面積,將居民調遷至新發展區,以便重新規劃老舊市區用地。

不過,面對市區缺乏額外土地資源,加上居民希望重建後回到原區居住的訴求,市建局在油旺研究中提出分階段更新的進程,建議以「正」方案為起點,在維持現有人口規模的前提下,增加區內樓面面積,創造額外發展容量及居住面積,為處理舊區更新所需的資源,建立儲備。

因此,以「正」方案作為處理油旺舊區更新起步點,是一個務實的方案。當「正」方案推展成熟,為社會在財政、土地資源以至住屋等累積到較充裕的儲備時,便可以為後續的舊區更新工作,創造條件,滿足部份受重建影響的家庭希望在原區繼續居住的需要,同時亦能夠有序地推動「零」方案,以至作為終站的「負」方案,逐步降低舊區的人口密度。

(三)拆牆鬆綁 創造容量

在現時沒有額外土地資源情況下,在舊區進行更新重建,可從探究現行機制可以充分發揮的空間入手,檢視現時部分未能針對市區更新所需的法規和程序,作「拆牆鬆綁」的措施,提高市區更新工作的效益。例如,市建局在油旺研究報告中提出轉移地積比、整合街道、探索地下空間等規劃工具,旨在釋放土地潛力,既可增加可供應的樓面面積,亦有條件增加社區設施和休憩空間。

(四)協助業主為樓宇復修做好財務規劃

除了加快重建步伐,更重要的,是推動業主以更積極態度,為樓宇復修未雨綢繆。試想想,樓宇物業是私人的資產,但假如業主不願為自己物業作維修保養,任由它殘舊老化後,郤又可以享受以社會資源所得的補償來更換新的單位,這更新的模式是否社會大眾都能接受?是否能長遠持續?

為此,我們應加強宣傳推廣,推動改革大廈公契指引,以便為物業編製保養手冊,安排公契經理人委任合資格人士為樓宇進行預防性保養工作;至於財務規劃安排,亦可在大廈公契加入規範業主對「特別基金」的供款安排及維修保養的要求,以建立維修儲備,作定期樓宇檢查和維修大廈公用地方設施之用,以維持樓宇單位的良好狀態,減輕重建壓力。

「廣廈千萬間」是動人的願景,但在思考市區更新的問題時,社會各界應從全局考量,除了要制定長遠的規劃藍圖,亦要有一個按部就班的執行謀略,否則,遠景規劃只能淪為紙上談兵;同樣,若然迴避固有的難題和挑戰不談,或本末倒置的只聚焦某一、兩項工作成效來判斷,亦只會令舊區更新裹足不前。我希望社會大眾持開放務實態度,探索、利用不同的規劃手法和實施框架等,為舊區更新尋求出路。

作者李浩然是市建局非執行董事、香港大學建築學院副教授。