鄧寶善：地區研究發掘重建潛力建立「跨項目及跨區補貼」推行市區更新（刊登於《明報》）

現時本港樓市持續下行，在地產市道低迷的陰霾下，市建局早前推出的土瓜灣盛德街項目，中標樓面呎價不足4,700元，遠低於收購價，引起坊間不少關注。筆者留意到，隨著重建項目出現「高買低賣」的情況，市建局在未來一段日子可能難免要「蝕住做」，局方要持續推展市區更新將面對不少困難；為了市區更新的可持續性，局方也不能單單遵循過往的做法。

在樓市不景氣、高息及建築成本持續上升環境下，勢必增加市建局重建項目的財務風險。不過，筆者對局方的財務狀況仍然審慎樂觀，因市建局行政總監韋志成表明，已預視「高買低賣」的情況，並未雨綢繆研究各種措施，應對樓市下滑和回標價不及預期等不利因素，減輕對市建局現金流的負面影響。

市建局繼去年中獲政府批准將借貸上限由60億元提升至250億元，以維持穏建現金流推行市區更新項目後，未來會調整項目不同階段的步伐，透過對沖控制財務風險，以及改劃土地用途、增加規劃參數彈性，提升項目的重建潛力，吸引私人市場參與。

另一項宏觀而長遠的應對策略，是展開大型規劃研究。早於2017年，市建局開展「油旺地區研究」（「油旺研究」），以應對舊樓數量激增、舊區剩餘地積比率不足，對市區更新工作帶來的挑戰。此後，因應「油旺研究」的經驗和建議，特別是其倡議的規劃工具，相繼推展「深水埗地區研究」和「荃灣地區研究」，加快兩區的更新步伐。

作為市建局董事會成員，筆者樂見市建局積極地為市區更新的長遠可持續性，展開全面性的大型地區規劃研究；制訂地區性的市區更新大綱發展藍圖，為地區的長遠規劃定下藍本，滿足市區更新的長遠發展所需及市民的期許。

筆者亦十分認同韋總監所言，制訂大綱發展藍圖有助甄別出不同重建項目的發展潛力和規模，以及評估各項目所需的財政資源和回報狀況，撥入「項目儲備」內。在進行技術評估後，市建局可因應個別項目的緩急先後、局方的現金流狀況、市場變化，以及衡量其他的環境因素，從「項目儲備」中挑選並展開具發展潛力、規劃裨益、及回報可觀的項目，以獲取收入補貼負擔較大及預期虧損的項目，達至財務平衡。

此文旨在說明「油旺研究」對舊區更新所帶來的啟示，以及從「深水埗地區研究」和「荃灣地區研究」中揭示的發展機遇，探討如何透過地區規劃研究，提升土地發展潛力和穩定財務回報，為市區更新工作帶來可持續發展。

「油旺研究」的啟示

市建局的「油旺研究」，是香港首次為舊區更新展開的大型規劃研究，也是首次將市區更新的進程分成三個周期；每一個周期的更新發展藍圖，具備不同人口、發展密度及資源分配的假設方案，透過運用合適的規劃工具、不同的發展參數，以管理發展密度的變化。

「油旺研究」於2021年完成後，為舊區更新工作帶來三點啟示：

地區研究涵蓋的範圍必須廣闊，以便對整區的人口規模分佈、樓宇狀況、居住密度、土地用途、規劃模式和地區設施等不同範疇，作全面分析，發掘發展機遇，透過土地規劃創造最大規劃禆益，並制定舊區更新大綱發展藍圖，以滿足地區以至全港長遠發展的需要。
因應舊區發展密度高、社區基礎設施規劃落伍和配置老舊，以及缺乏市區土地調遷受重建影響的人口和設施等的缺點，地區規劃研究必須善用新的規劃工具，如地積比率轉移、街區整合，和「一地多用」模式，創造發展容量，為舊區改造提供迴轉空間；同時可以釋放部分項目的發展潛力，為原本財政負擔龐大、虧蝕嚴重的舊樓群項目，帶來重建契機，吸引更多市場力量參與。
地區研究範圍需要涵蓋所有不同類型用途的土地、不同類別樓宇及公共設施，宏觀審視土地用途，透過重新規劃及運用規劃手段，提升整體土地發展潛力。

上述第二及第三項，與韋總監早前所說的「跨項目補貼」模式如出一轍。那就是要發揮地區內不同發展項目之間的優劣互補、互惠，為舊區更新創造機遇；而從財政角度來說，市建局亦不會只簡單地考量單一項目的賺蝕，而是項目之間及地區整體更新的財政平衡。然而，若舊區內有大量殘破舊樓已超出准許的發展密度上限，那麼即使運用「跨項目補貼」，亦未必可以把問題徹底解決。

深水埗與「油旺」面對同樣舊區更新難題

根據城規會紀錄，政府在1971年公佈第一份深水埗和長沙灣區的分區計劃大綱圖，為該區訂下規劃目標及各土地用途的規劃意向和發展規範。隨後數十年，政府不時修訂大綱圖內部分土地的用途和規劃要求，不過，其規劃佈局基本仍維持不變。

50年過去，這兩區已呈老化。「深水埗地區研究」範圍內近七成樓宇的樓齡達50年以上，當中逾半樓宇的維修及保養屬「欠缺」及「長期欠缺」水平。然而，過去20年間，研究範圍內進行重建的樓宇不足一成，反映此區的更新速度與油旺同樣緩慢。

該區重建緩慢，與業權分散、舊樓發展密度高，以致整個舊區的剩餘地積比率低有關；再加上餘下具重建潛力的樓宇分佈零散和地盤細小，較難吸引私人發展商收購重建。另一項與油旺相似之處，是深水埗區的道路佔地比例偏高，加上地盤偏小，可以提供支援舊區更新的土地非常有限。

「深水埗地區研究」現正進行第二階段的工作，評估地區的發展機遇和挑戰。值得留意的是，研究範圍內有不少「政府、機構或社區」及休憩用地，包括遊樂場、診所、泳池、臨時家禽批發市場等，相信未來可透過新規劃工具、「一地多用」以至混合土地用途模式的規劃方案，創造容量，解決缺乏額外土地支援市區更新的困局，同時整合區內的公共設施，提升服務水平。

筆者相信，在完成這階段的研究後，將可以在該區發掘出具發展潛力的項目，實現上文提到的同區「跨項目補貼」模式之間的互補、互惠，推動更新工作；再加上在其他適當地點推動大廈法團及業主進行樓宇復修，大大減輕重建壓力及涉及的龐大財務負擔。

荃灣舊區更新可望協助「跨區支援」

若將同區「跨項目補貼」的模式和機制推而廣之，更可發展為「跨區補貼」的工具，支援其他舊區的更新。

荃灣自70年代開始發展，是香港第一代新市鎮，區內住宅用地積比率較一般市區的水平低。規劃署對上一次重新審視荃灣的地積比率已經是2003年，隨著過去2 0年來的迅速發展，區內交通和基建已明顯改善，反映該區已具備重新審視樓宇發展密度的條件，以增加發展容量。

現時荃灣的住宅用地積比率只有五倍，密度相對不高。若基建條件許可，放寬地積比率上限可以增加舊區更新的靈活性。筆者相信，借鑑「油旺研究」的經驗重整荃灣舊區，在適當地點增加密度並運用新規劃工具，不僅可提高項目的規劃裨益及發展回報，讓市建局可從項目獲取收益補貼其他舊區更新的財務開支外，亦能吸引私人發展參與，令舊區更新提速、提量。

現時「荃灣地區研究」只在基線研究階段，我期待市建局團隊在研究完成後制訂合適的規劃方案，不單支持該區的更新、提升設施及改善居住環境，並能支援其他舊區，為跨區更新工作注入新資源，促進香港整體市區更新的可持續發展。

作者是市建局非執行董事、香港大學城市規劃及設計系名譽教授

鄧寶善