將業主參與發展理念融入工業樓宇項目 促成小區重建 發揮更大規劃裨益
面對愈益嚴峻的樓宇和城市設施「雙老化」問題，過去數年，市建局就重建項目的每個階段進程作全面檢視，壓縮規劃、收購、安置、平整地盤、招標以至施工等各項流程的工序，其中部份措施已經實施，包括建立規劃及項目儲備、試行「預先招標」和「預先批地」，以至在施工層面提前制定施工圖則，提交予政府審批等，以縮短整個重建周期的時間。
採用縮短重建周期的不同措施，乃希望加快資金回籠，確保另一批重建項目在進入收購階段時，有較充裕的現金儲備應付相關開支；這亦有助減輕因現金儲備不足而需向外借貸所帶來高昂的利息支出。鑒於近期環球金融市場波動及全球利率上升，對市建局於市場籌集資金將會造成不良影響，若市建局以現時的財務儲備及借貸利率，在市場籌組貸款，初步估計每年的利息開支相當沉重，將有機會是營運成本的一至兩倍。由此可見，市建局有必要精簡工作流程，做好財務策劃，務求加快資金流轉，提供資源予市區更新工作。
一般規模的重建項目，其發展進程往往長達8至10年，當中收購項目內業權佔較長的時間，需要數年時間才能集合大部份業權，繼而展開收地和協助佔用人搬遷的程序。針對此情況，我們正探討不同措施以加快收購流程。
就最近在土瓜灣區啟動的兩個重建項目，即是俗稱「五街」的明倫街／馬頭角道發展計劃（KC-018項目），以及土瓜灣道／馬頭角道發展計劃（KC-019項目）來說，其中KC-019項目涉及工業樓宇業權的收購，市建局正研究讓在公布開展該項目當天，已在項目內擁有不少於指定數目物業、並符合條件的註冊業主，參與項目的發展，作為出售物業予市建局以獲取物業市值及適用津貼以外的另一個選擇，提升項目在收購安排上的執行性，促成兩個項目能早日落實整全的地區規劃和重建。
在項目公佈後，我留意到社會對市建局試行「業主參與發展」的理念、參與資格和執行細節，有不同的理解。我希望借這篇網誌釐清這套理念的依據、其考慮因素和推行時預期面對的挑戰。
「業主參與發展」操作複雜
事實上，在市建局成立前，前土地發展公司（土發公司）曾經在三個住宅重建項目試行「業主參與發展」計劃。然而，從受影響業主的角度，這模式在執行過程中面對不少困難，我歸納為幾個主要因素，包括（一）回報期長、（二）變數多和（三）財務風險高：
（一）回報期長
重建項目的收購和發展周期漫長，以土發公司啟動的尖沙咀河內道重建項目（K11）為例，該公司在 1998 年向業主出價收購，繼而由市建局於2001年接手發展，並最終在2009年建成和出售單位，歷時長達11 年。土發公司在收購階段，邀請了受影響的業主參加「業主參與發展」計劃，在涉及的143個業權中，約有半數業權持有人參加，當中包括一批小業主和一間發展商。然而，在不足3年時間，全部參與計劃的小業主決定退出，並將他們在發展項目內所佔的權益，出售予參與計劃的發展商，因而最終只剩下發展商和市建局共同執行項目。由此反映，參與發展的小業主，權衡自身的需要和市場情況等不同因素後，傾向選擇盡早得到現金補償購置新居所改善居住環境，或利用相關資金作另外的投資計劃，而不願等待漫長的回報期。
（二）變數多
市建局的重建項目不是從純商業角度作規劃，部分還會提供多元化的公共和社區設施，以及綠化空間。在項目的詳細設計階段，市建局可能需要因應不同持份者的意見，對擬議設施作不同程度的修訂，例如增加公共設施的規模、改變樓宇佈局和修改發展高度或密度等，並提交予城規會審批。這些修訂或會對項目的收入帶來變數，連帶影響參與發展計劃的業主可分享的收益，並可能引起有關業主的反對，影響項目的執行性。
（三）財務風險高
業主參與計劃等同業主把補償款項換作參與發展項目，以日後按所佔分額分享重建計劃的利益；然而，參與的業主不能獲取即時補償款項外，亦必須按比例承擔財務上的風險，導致出現參與發展最後得到的收益可能會較根據收購政策獲得的現金補償少的情況。假若出現如近期環球金融市場波動及全球利率上升的情況，對物業發展的利息成本和建築支出造成不良影響，發展商對發展項目的落標金額將可能較為審慎，甚至出現流標的風險，使項目最終帶來的收益可能遠遜預期，對小業主來說，他們是否有能力承擔？
兩個工業樓宇重建先導項目終止
土發公司在住宅重建項目試行「業主參與發展」計劃，唯所有參與的小業主均在中途退出，未能達致當初希望他們在項目建成後分享收益的原意。市建局成立後，不斷優化收購補償機制，以市值加特惠津貼方式，協助住宅和商舖業主購買替代單位，這套以現金補償為基礎的收購機制，一直得到業主支持和配合，讓他們可按其意願運用收購款項，改善生活或繼續經營生意。
至於工業樓宇重建項目，市建局在2012和2013年推出兩個工業樓宇重建先導項目，試行以物業市值加適用津貼的模式作出收購。然而，經過多年的嘗試和努力，也未能成功推行該兩個項目，究其原因，是項目內一定比例的物業由數名業主擁有，部份更是由發展商持有，相對於出售物業予市建局，他們更希望保留自用或自行重建。在考慮多項因素後，市建局最後終止這兩個重建計劃。
KC-019項目工廈 四成業權由數個業主持有
KC-019項目是市建局第三個開展的工業樓宇重建項目，根據該區的規劃大綱圖，KC-019項目內的工業樓宇土地已改劃作綜合發展，日後若進行重建，需作為住宅或商業用途。因此，是次藉著重建「五街」多幢舊樓的機會，一併將該處的工廈納入重建範圍作整全的規劃，配合大綱圖的規劃願景，進行整體更新。
在開展計劃前，團隊掌握了工廈內的單位業主身份。初步數據顯示，KC-019項目涉及約 110個業權，其中四成的業權由數個業主持有。在此情況下，市建局要成功推動項目，可能要花非常長的時間進行協商，爭取他們同意出售業權；若然這數名大業主最終拒絕出售物業，市建局能夠集合的業權數量，最多也不夠六成。
考慮到以往推行工業樓宇項目所遇到的困難和相關經驗，以及因應KC-019項目與「五街」項目合併作一體化規劃及設計的特殊性，我們認為，若然在現金補償以外，能夠探索一套特別針對工業樓宇項目的「業主參與發展」先導計劃，將可能有助項目順利推行。為此，市建局研究給予公布開展KC-019項目當天，已在項目內擁有不少於指定數目物業、並符合條件的註冊業主，一個參與發展的機會，作為出售物業予市建局以獲取物業市值及適用津貼以外的另一個選擇，或許可以扭轉困局，回應這些工業單位業主的訴求，並提升項目在收購安排上的執行性。
深化業主參與理念 因時制宜
坊間一些人士在理解這「業主參與發展」計劃時，認為土發公司於1998年在K11項目試行的業主參與計劃，邀請所有受影響的業主參加，沒有為參與業主所需持有的業權數目設門檻；但在推行「業主參與發展」計劃時卻定下門檻，批評市建局忽略了工業樓宇內其他小業主的權益。
我希望指出，隨著時代轉變，目前的法規、市場情況和業主的需要，與30多年前的環境不能同日而語。即使市建局試行「業主參與發展」計劃，也必須從最新的法律要求和執行層面作全面檢視，因時制宜，作相應的安排。
在法律層面而言，按現行《證券及期貨條例》第103條，除非獲證監會授權或豁免適用，任何人發出廣告、邀請或文件，而該邀請包括邀約公眾參與集體投資計劃，即屬違法。至於集體投資計劃的定義，概括而言，是指在一項財產管理計劃下（例如是物業項目），有關財產是從參與者的供款匯集得來，但財產整體上只是由營運者代為管理，參與者對財產的管理並無日常控制，而有關計劃的目的，是讓參與者能夠收取從項目取得的收益。
市建局團隊曾就「業主參與發展」計劃會否被視為證監會規管的集體投資計劃，作十分深入的審視，了解到有關計劃會否受到規管，要考慮多方面因素，包括計劃是否容許公眾人士參與、發放邀請的形式、以及參與計劃人士（工廈業主）對項目的管理是否有日常控制。
在吸取了K11項目早前試行「業主參與發展」計劃過程中，所有小業主因為項目回報期長，加上發展變數和財務風險等因素，選擇中途退出的經驗，以及平衡現行法規要求後，我們傾向邀請項目內已擁有相當業權數目的業主參與，促成市建局取得他們擁有的業權，加快統一業權的進度，令項目收購工作提速、提效。
由於重建項目涵蓋招標、施工、物業銷售等不同環節，當中涉及複雜的法律、財務及工程管理安排，在執行上，市建局必須就參與發展計劃的業主在日常運作及對項目控制等方面的參與度，作仔細研究。而有意參與發展的業主，亦需要付出一定程度的時間和精力，才能參與項目的運作和跟進發展進度；與此同時，亦要視乎需要，出席管理會議，就影響項目重要事宜進行討論和決策。因此，一般小業主未必有足夠的知識和能力參與重建項目發展。
訂立適切工廈收購補償方案 照顧不同業主需要
雖然我們為「業主參與發展」計劃訂下參與門檻，市建局團隊亦不會忽略其他持業權數目較少的業主的權益和需要。
自項目啟動後，團隊便開始逐一探訪項目內的廠戶及進行問卷調查，深入了解他們對項目的意見、日後經營的意願、搬遷安排及考慮因素等，以便掌握具體情況後，制訂切合廠戶需要的方案和支援措施。
據同事反映，受影響廠戶涉及不同類型行業，包括工程服務、貿易、貨運行業，以及食品工場等，其中部分廠戶已經營多年，並已投資設置昂貴的大型機器和冷凍房等設備，若要重置業務，比一般舊樓的地舖搬遷可能更為複雜。
有見及此，市建局團隊正全面檢視適用於工業樓宇的收購政策，因應工廈內業主和廠戶的需要，從搬遷費用、重置成本等不同方向，冀望制定一套合適的收購補償方案，待相關工作成熟時，會向受影響的業主和經營者作進一步解說。
近年，市建局透過「規劃主導、地區為本」的市區更新模式，在深水埗、九龍城以至針對公務員合作社樓宇，推行若干個規模大、難度高的項目，盡最大努力突破規限，提升舊區土地的發展潛力，為市區更新創造資源。市建局團隊將秉持這份砥礪奮進的精神，盡最大努力完成KC-018及KC-019項目，爭取一併落實「五街」舊樓群和毗鄰工業樓宇的重建，除達致項目可行性、改善舊區居住環境外，亦透過一體化規劃及設計，創造更優質的海濱長廊和海濱廣場，促進與啟德新發展區的交通和行人連接，為小區的更新帶來最大的規劃裨益。