將「需求主導」融入地區規劃 發揮更全面的市區更新效益

行政長官在剛發表的2021年施政報告，接納市建局在油旺地區研究所提出的建議，市建局團隊正著手在合適的項目中，率先採用報告所建議的新規劃工具，並納入業務綱領；同時，探討將油旺研究的成果，應用到其他舊區的規劃研究中。

我在過去的網誌曾分享，油旺研究其中一項課題，是一併把市建局在2011年推出的「需求主導」先導計劃納入檢討，讓這計劃在操作上能有更持續的發展，令市區更新發揮更大的規劃成效和社會裨益。

隨著油旺研究已經完成，我希望借這篇網誌，分享如何透過這項全面性的研究，將「需求主導」這個概念融入「規劃主導」的市區更新模式之中，不再單單將著眼點局限於由業主主導的建議重建地段和樓宇，而是從整全的規劃角度，一併將周邊土地納入規劃，充分發揮土地的發展潛力；此外，更會將「需求主導」的概念推廣至了解業主在樓宇復修以至改造重設、提升大廈設施等的需求，協助業主改善及提升樓宇的狀況，令「需求主導」這「由下而上」的模式與「由上而下」的整體宏觀規劃互相配合，充分發揮在市區更新的不同工作領域上。

「需求主導」計劃操作欠彈性
「需求主導」模式的實施，是基於政府在2011年公布的《市區重建策略》中，提出市建局應以更多元化的模式，回應業主對重建其樓宇的訴求，包括以「執行者」的角色作回應。

「需求主導」先導計劃在2011年推行，直至2016年進行第五輪申請後暫停接受申請。在已進行的5輪申請中，市建局共收到208份申請，當中大約50份申請個案涉及位於油旺研究範圍內的樓宇，但只有3個項目成功能開展及落實推行。

這模式在執行的過程中面對不少困難，我歸納為幾個主要因素，包括：（一）操作上欠缺彈性；（二）地盤一般只能重建為單幢樓，規劃裨益較低；（三）未能藉重建的機遇重整與重新規劃周邊土地，以善用土地資源。

落實項目建成單幢樓  規劃裨益低
「需求主導」計劃每宗申請個案涉及的樓宇數目、地盤面積、界線、所在位置等參數，均由業主以自身的需要作主導而提交。當申請個案有關的參數符合當時所規定的申請門檻要求，以及在重建工程的可行性上符合環境、交通、基建配套等技術條件，市建局一般都會接納，並按申請項目的條件而開展重建。雖然這類項目，可以改善住戶的居住環境，但項目一般只能建成「單幢樓」，規劃裨益低。

舉例說，市建局油旺區落實了三個需求主導項目，每個地盤的面積皆不足1,000平方米，其中最細的項目佔地只有470平方米，只可以興建69個住宅單位。根據現行《建築物(規劃)規例》，高度超過61米（一般可興建約20層）的新建樓宇，上蓋面積只可佔重建地盤面積的三分一，當中還要扣除升降機及通道等公用設施，最後每層剩餘可用作住宅、商舖等樓面面積偏低。這樣除了地盤的設計效率不理想，個別單幢樓重建亦限制了日後整合毗鄰土地作規劃發展的可行性，未能為社區創造更大的裨益。

亦有部分需求主導申請個案，因為樓宇達不到地盤面積、湊合所需要的業權持有人等申請門檻而落空。舉例說，我們曾收到位於旺角東數幢舊樓的「需求主導」計劃申請，由於樓宇零散分佈在不同位置，地盤面積亦太細，項目未能通過申請門檻。我留意到，這些樓宇部份樓高達到9層， 其剩餘的地積比佔相關地段核准的地積比率不足一成，重建後的收入不足以填補收購業權及建造項目的龐大支出，令私人參與重建的誘因十分低；而餘下樓宇雖然只有5層高，尚餘可供發展的地積比，但因為地盤面積所限，難以重建為一個獨立的發展項目，浪費了樓宇的剩餘地積比，未能充分運用。

應用新規劃工具提升土地潛力
以上的例子說明市區更新一向以來面對的其中一個困局。我認為，若然我們應用油旺市區更新概念藍圖的建議，加上採用嶄新的規劃工具，將可扭轉困局，回應這些舊樓業主的重建訴求。

具體來說，我們可利用轉移地積比這工具，將提出重建樓宇的剩餘地積比，轉移（「輸出」）至油旺研究範圍內毗鄰鐵路站並具高密度發展潛力的地盤，相對舊有「需求主導」模式必須原址重建，執行上更加靈活，亦能釋放及盡用土地的發展潛力，增加區內住宅、商業和社區設施的供應。至於「輸出」地積比的舊樓建築，若已屬嚴重失修需要拆卸，騰出來的土地亦可因應其面積而作合適的其他用途，例如設計成社區休憩空間。

其次，我們可應用另一種「街道整合」工具，將提出重建的舊樓群與所在的街道，整合成一個地盤面積較大和界線較完整的項目來發展。藉著將附近街道納入發展，可適當增加地盤的可建樓面面積；更進一步，還可以將舊樓群毗鄰的社區設施，例如垃圾站、公園、遊樂場、體育館等的用地，納入項目範圍，並以「一地多用」模式提升舊區土地發展潛力，亦同時一併提升地區內老舊的設施，改善整體環境。而在改善環境設施硬件之上，我們在規劃設計的過程中，更可以加入地區營造的元素，提升舊區更新後的活力。

上述「需求主導」計劃所涉及的落選申請個案的樓宇，正正坐落在市建局油旺研究範圍內其中一個位於旺角東的發展節點。根據油旺市區更新概念藍圖的建議，該節點內位處花墟徑的水渠將改建為水道，並興建大型水道公園，配合市建局在毗鄰的活化項目，將該區域整合成消閒、康樂和文化活動的樞紐，全面發揮市區更新的效益。故此，若然日後有關此發展節點的規劃建議，能在可行性及技術研究後通過並納入為業務綱領的項目，這節點範圍的舊樓將可望日後得到重建。

旺角東是油旺研究提出的五個發展節點之一，藉著重建可提供大量的休憩用地，並將位於花墟徑的水渠改建為大型水道公園，供市民消閒康樂。(模擬設計圖)

以新模式將「需求主導」融入地區規劃
除了希望透過新的規劃工具為「需求主導」計劃在執行上解困，發揮更大市區更新成效外，我們亦研究試行一種新的操作模式，將大廈業主對重建的意願，先透過進行「市區更新需求先導調查」，收集業主對不同市區更新策略，包括重建發展、樓宇復修及改造重設等的期望，納入在地區規劃中一併考慮。

在收集到業主對重建和復修需求的意見後，第二步的工作，是將資料轉化為數據，整合在「市區更新資訊系統」內，並與區內的土地用途、規劃要求、發展密度、道路網絡、樓宇狀況等不同範疇的資料數據，一併審視和分析，以制定更大範圍、更周全的市區更新方案。

市建局早前已在油麻地、旺角、深水埗、黃大仙、九龍城及港島東等多個舊區，展開了相當具規模的項目前期可行性研究。為試行這個新的「需求主導」執行概念，我們在正進行項目前期可行性研究的舊區，挑選一個合適的區域作為試點。所挑選的區域需符合以下條件：
1.    範圍面積細，以便能在較短時間內，調查業主對重建和復修意向，以盡快檢視操作的流程和細節；
2.    範圍內樓宇要具多樣性，包括不同樓齡、不同樓宇狀況、樓宇類別（例如住宅大廈、商住大廈、欠缺升降機、三無大廈、合作社樓宇等），以便從更宏觀的角度了解各類型樓宇的市區更新機遇；
3.    涉及未被善用的土地資源，例如老舊的社區設施、網格的道路、未地盡其用的閒置土地，能發揮土地重新規劃和整合的發展潛力。

西灣河舊區率先進行「市區更新需求先導調查」
經過多方考慮後，我們在港島東區的項目前期可行性研究範圍內，針對西灣河舊區一帶，向有關業主進行首個「市區更新需求先導調查」。西灣河舊區的可行性研究範圍涵蓋東至柴灣道、西接英皇道的土地，面積約24公頃；而先導調查將針對分佈在筲箕灣道兩旁樓齡超過30年、合共約250幢樓宇。挑選這個區域作先導調查的原因包括：（一）範圍相對油旺、荃灣和深水埗等地區研究為細，較易處理；（二）涵蓋不同類型的樓宇，私人樓宇之間亦攙雜部份合作社樓宇、（三）區內有不少老舊社區設施，以及未被善用的土地和閒置用地，如公廁、垃圾站和露天停車場等。

西灣河區內有不少舊樓（左），私人樓宇之間亦攙雜部份合作社樓宇。

先導調查範圍內有未地盡其用的政府土地，例如垃圾站和臨時停車場（左），還有老化的設施如公廁、路邊休憩處等。

市建局已委託工程顧問，短期內向該區的目標業主發信，邀請他們參與今次的問卷調查。問卷調查主要分為兩大部分，第一部分邀請業主填寫單位的基本資料、屬於自住、出租或空置。第二部分則是收集業主所屬樓宇的現況，包括是否已成立業主立案法團、已聘請物業管理公司，以及是否有升降機、樓宇內有沒有劏房和失修等問題。我們亦會透過調查，了解業主對其單位或樓宇未來納入舊區更新方面的意見，例如是否希望重建，或進行樓宇復修工程等。

市建局預計在今年年底完成問卷調查，最快在明年展開詳細的數據分析工作，配合整個地區的可行性研究一併審視，並納入在規劃儲備內，進行更詳細的項目技術研究。

至於暫時沒有重建需要的樓宇，市建局團隊將應用另一項「樓宇復修新策略」所提出的建議，以「持份者」為本的推廣策略，加強有關業主對樓宇進行定期維修以至採取預防性維修的認知，延長樓宇壽命，減慢樓宇需要重建的壓力。

讓「需求主導」發揮更大成效
自市建局於2016年暫停接受「需求主導」重建的申請後，坊間誤以為有關計劃已被取消。我希望重申，我們一直沒有放棄「需求主導」這個以多元化模式進行市區更新的良好概念；反之，我們就其操作進行檢討，旨在擴闊這概念的執行模式，令其更具規劃成效，一方面既滿足業主的需要，並能發揮更全面的市區更新效益，達致多贏。

我希望透過上述的解說，讓公眾對「需求主導」執行概念的過去、現在以及未來的願景，有更深入的理解。我們將盡快完成「市區更新需求先導調查」，總結經驗和執行細節，再作改善和優化，以便全面應用在明年展開的荃灣及深水埗兩個舊區規劃研究，務求以更高效的策略，加快市區更新的步伐。