黎慧雯：不能单靠融资推动市区更新 创造土地资源方为上策（刊登於《明报》）

行政长官在新一份施政报告提出加快市区重建的措施，其中包括推进市建局的荃湾及深水埗规划研究，及善用新开发土地推动旧区重建项目。

笔者作为现任政府土地及建设谘询委员会委员，市建局规划、拓展及文物保护委员会成员，参与土地规划和旧区重建发展的讨论，理解善用土地资源和有效的规划政策措施，对推动香港持续发展及旧区更新是十分重要；对施政报告加快市区重建的措施，表示支持。

市区更新需庞大财政及充裕土地资源，以支持重建残旧失修楼宇、调迁居民、提升地区基础建设和社区设施等工作；而推动发展密度甚高的旧区，这两方面资源更是缺一不可。笔者将以全港旧楼数目最多的油旺区为例，探讨为旧区土地释放发展潜力、创造发展容量、提升私人参与重建等方面，以加快旧区重建步伐的关键。

旧区重建 举步维艰

现时全港有逾万幢楼龄超过50年的楼宇，并按年以500幢的速度增长；但每年重建旧楼数目只有约160幢，重建速度明显追不上楼宇老化。以油旺区过去10年的重建项目来说，绝大多数只属单幢楼，大型重建项目要追溯到20年前建成的朗豪坊。

笔者认为，油旺重建步伐慢、规模小，可归纳为两大原因：

（1）旧区以网格作基本设计，并将土地分割成细小地块，因而在设计上造成局限，除成本效益低，亦难以提供不同设施满足居民需要。要做具规模及效益的发展，便需重整地盘，甚或将道路面积纳入规划项目。对私人发展商来说，涉及的问题复杂、发展成本高、发展期长，比单幢楼宇项目困难得多。

（2）区内发展密度高，拆卸重建后可作发展楼面面积的剩余地积比率不足一成，财务回报低，难吸引私人发展商。「巨无霸」建筑群如文华新村（八文楼）的剩余地积比率更是负数，收购重建几乎肯定带来亏损，重建潜力和效益近乎零。

针对上述问题，要为旧区更新提速提效，就必须革新市区更新的模式和运作，充分释放旧区土地发展潜力，以创造更大发展容量，提高项目可行性和效益；亦利用新开发的土地，为旧区更新提供额外支援，加快市区更新进程。

多方面为旧区更新创造资源

市建局在2022 年完成《油麻地及旺角地区研究》（油旺研究），提出於旧区更新应用的新规划工具，提升发展项目效益和回报，吸引私人市场参与。这包括：

（A）整合街区：旧区道路的网格设计占用大量地面空间，油旺研究范围的道路便占高达44% 土地面积。该研究建议藉重建机会，整合部分低效能、交通流量小的街道，纳入发展范围作重新规划，并将相邻的小街区合并成较大型地盘，增加可供发展的土地总面积，作更高效能的规划设计。

（B）转移地积比率：容许私人发展商把同区重建潜力低的小型及零散用地楼面面积，以连系地盘方式转移至区内位置方便、适合作较高密度发展的用地，提升大型重建地盘的发展潜力。以油旺研究为例，将土地整合规划并引用转移地积比率后，剩余可用作发展的地积比率，由原来的7% 增至34%，新增土地可作不同用途，例如休憩用地和绿化空间。

（C）增加规划弹性：把主要商业走廊地积比率提升至容许的最高限制，及放宽建筑物高度限制，让建筑物向高空发展；在规划项目时加入办公室、零售、娱乐等用途，并容许不同用途楼面面积互换，以提高项目重建潜力和财务回报。

市建局的油旺研究提出上述新规划工具，是鼓励私人参与、加快旧区重建的重要第一步。由於「整合街区」涉及补地价，政府现仍仔细研究其机制；至於「转移地积比率」，虽然去年7月城规会已制定相关指引，然而就地积比率转移「接收地盘」及「输出地盘」的配对，亦有相当要求，例如两者须於同一分区计划大纲图内，不能跨区运作，亦须纳入作单一宗规划申请内，并在同一项目下一并推行；而「输出地盘」的总楼面面积只可转移一次。相关要求为规划带来一定的局限，至今未有发展商提出申请。

私人市场参与旧区重建，主要有两个考虑因素：规划意向的确定性和项目盈利潜力。笔者认为有需要将油旺研究的一些重要规划理念和发展蓝图方案，纳入法定规划图则，让市场掌握更新重建的规划方案和意向，提升私人参与的信心和力度。

虽上述新规划工具暂未见成果，但市建局已透过「一地多用」模式，将旧区内过时的社区设施土地、用作临时用途及未被充分利用的政府土地，纳入作整体规划，释放土地资源作发展用途，地尽其用。

以新发展区土地支援旧区更新

由於基建设计负荷、规划准则和法规等原因，旧区可扩充的发展容量始终有限，而发展密度亦不能无限地提高。因此笔者认为，社会需将旧区重建和新区发展一并考量，并以宏观策略研究如何利用新发展区的土地资源支援旧区，处理旧区重建土地资源不足问题。

新一份施政报告提到，政府已就利用新开发土地推动大型重建项目展开研究，包括跨区地积比率转移及建造更多专用安置屋邨。笔者认为政策措施方向正确，亦支持政府持续开发土地，推进北部都会区项目，为旧区重建提供额外丰富的土地资源。这亦与市建局已建立的「规划储备」和「项目储备」策略如出一辙，以配合市区更新的长远需要，并为应对外在环境转变作准备。

在「新区土地助旧区重建」政策下，若能够让私人发展商透过跨地区地积比率转移，将油旺发展密度高，甚至是「巨无霸」建筑群已超出法规容许上限的「负地积比率」，转移至相关发展商在新区的发展用地，便能够发挥「跨地区补贴」作用，为那些无重建潜力的项目提供「出路」，亦能长远降低旧区发展密度。

另一方面，在新开发土地建造更多专用安置屋邨，协助受重建影响的居民觅得重置或调迁居所，除有助加快重建，更可作为旧楼业主重置新单位的替代选项，减轻市建局收购旧楼物业的沉重财务负担。

不能依靠借贷维持市区更新

市建局面对楼市持续下行、招标收入减少的挑战，早前已发债集资120亿元，应付今明两年收购开支。今年9月截标的九龙城启德道/沙浦道发展计划，亦因投标者提出额外条款，并与招标条款存在差异而不获接纳，影响市建局现金流。

从营运角度而言，市建局不能一直依靠融资推动重建。况且，如行政总监韦志成所言，单单重建油旺研究内的3000多幢楼宇，涉及收购开支已近1万亿元；即使市建局尽用250亿元融资额度，要处理这庞大问题，也只是杯水车薪。

旧区更新不能单靠市建局，相关机制亦不能因循守旧。市区及楼宇「双老化」，是社会每一个持份者都有责任处理的问题。我们必须有创新思维及与时并进的政策，释放旧区土地潜力和创造发展容量，并利用新土地资源，促进推展大型项目及鼓励私人参与，方能为旧区更新翻开新篇章，令香港长远发展为优质城市。

作者是市建局非执行董事、土地及建设谘询委员会委员

黎慧雯