黎慧雯：不能單靠融資推動市區更新 創造土地資源方為上策（刊登於《明報》）

行政長官在新一份施政報告提出加快市區重建的措施，其中包括推進市建局的荃灣及深水埗規劃研究，及善用新開發土地推動舊區重建項目。

筆者作為現任政府土地及建設諮詢委員會委員，市建局規劃、拓展及文物保護委員會成員，參與土地規劃和舊區重建發展的討論，理解善用土地資源和有效的規劃政策措施，對推動香港持續發展及舊區更新是十分重要；對施政報告加快市區重建的措施，表示支持。

市區更新需龐大財政及充裕土地資源，以支持重建殘舊失修樓宇、調遷居民、提升地區基礎建設和社區設施等工作；而推動發展密度甚高的舊區，這兩方面資源更是缺一不可。筆者將以全港舊樓數目最多的油旺區為例，探討為舊區土地釋放發展潛力、創造發展容量、提升私人參與重建等方面，以加快舊區重建步伐的關鍵。

舊區重建 舉步維艱

現時全港有逾萬幢樓齡超過50年的樓宇，並按年以500幢的速度增長；但每年重建舊樓數目只有約160幢，重建速度明顯追不上樓宇老化。以油旺區過去10年的重建項目來說，絕大多數只屬單幢樓，大型重建項目要追溯到20年前建成的朗豪坊。

筆者認為，油旺重建步伐慢、規模小，可歸納為兩大原因：

（1）舊區以網格作基本設計，並將土地分割成細小地塊，因而在設計上造成局限，除成本效益低，亦難以提供不同設施滿足居民需要。要做具規模及效益的發展，便需重整地盤，甚或將道路面積納入規劃項目。對私人發展商來說，涉及的問題複雜、發展成本高、發展期長，比單幢樓宇項目困難得多。

（2）區內發展密度高，拆卸重建後可作發展樓面面積的剩餘地積比率不足一成，財務回報低，難吸引私人發展商。「巨無霸」建築群如文華新村（八文樓）的剩餘地積比率更是負數，收購重建幾乎肯定帶來虧損，重建潛力和效益近乎零。

針對上述問題，要為舊區更新提速提效，就必須革新市區更新的模式和運作，充分釋放舊區土地發展潛力，以創造更大發展容量，提高項目可行性和效益；亦利用新開發的土地，為舊區更新提供額外支援，加快市區更新進程。

多方面為舊區更新創造資源

市建局在2022 年完成《油麻地及旺角地區研究》（油旺研究），提出於舊區更新應用的新規劃工具，提升發展項目效益和回報，吸引私人市場參與。這包括：

（A）整合街區：舊區道路的網格設計佔用大量地面空間，油旺研究範圍的道路便佔高達44% 土地面積。該研究建議藉重建機會，整合部分低效能、交通流量小的街道，納入發展範圍作重新規劃，並將相鄰的小街區合併成較大型地盤，增加可供發展的土地總面積，作更高效能的規劃設計。

（B）轉移地積比率：容許私人發展商把同區重建潛力低的小型及零散用地樓面面積，以連繫地盤方式轉移至區內位置方便、適合作較高密度發展的用地，提升大型重建地盤的發展潛力。以油旺研究為例，將土地整合規劃並引用轉移地積比率後，剩餘可用作發展的地積比率，由原來的7% 增至34%，新增土地可作不同用途，例如休憩用地和綠化空間。

（C）增加規劃彈性：把主要商業走廊地積比率提升至容許的最高限制，及放寬建築物高度限制，讓建築物向高空發展；在規劃項目時加入辦公室、零售、娛樂等用途，並容許不同用途樓面面積互換，以提高項目重建潛力和財務回報。

市建局的油旺研究提出上述新規劃工具，是鼓勵私人參與、加快舊區重建的重要第一步。由於「整合街區」涉及補地價，政府現仍仔細研究其機制；至於「轉移地積比率」，雖然去年7月城規會已制定相關指引，然而就地積比率轉移「接收地盤」及「輸出地盤」的配對，亦有相當要求，例如兩者須於同一分區計劃大綱圖內，不能跨區運作，亦須納入作單一宗規劃申請內，並在同一項目下一併推行；而「輸出地盤」的總樓面面積只可轉移一次。相關要求為規劃帶來一定的局限，至今未有發展商提出申請。

私人市場參與舊區重建，主要有兩個考慮因素：規劃意向的確定性和項目盈利潛力。筆者認為有需要將油旺研究的一些重要規劃理念和發展藍圖方案，納入法定規劃圖則，讓市場掌握更新重建的規劃方案和意向，提升私人參與的信心和力度。

雖上述新規劃工具暫未見成果，但市建局已透過「一地多用」模式，將舊區內過時的社區設施土地、用作臨時用途及未被充分利用的政府土地，納入作整體規劃，釋放土地資源作發展用途，地盡其用。

以新發展區土地支援舊區更新

由於基建設計負荷、規劃準則和法規等原因，舊區可擴充的發展容量始終有限，而發展密度亦不能無限地提高。因此筆者認為，社會需將舊區重建和新區發展一併考量，並以宏觀策略研究如何利用新發展區的土地資源支援舊區，處理舊區重建土地資源不足問題。

新一份施政報告提到，政府已就利用新開發土地推動大型重建項目展開研究，包括跨區地積比率轉移及建造更多專用安置屋邨。筆者認為政策措施方向正確，亦支持政府持續開發土地，推進北部都會區項目，為舊區重建提供額外豐富的土地資源。這亦與市建局已建立的「規劃儲備」和「項目儲備」策略如出一轍，以配合市區更新的長遠需要，並為應對外在環境轉變作準備。

在「新區土地助舊區重建」政策下，若能夠讓私人發展商透過跨地區地積比率轉移，將油旺發展密度高，甚至是「巨無霸」建築群已超出法規容許上限的「負地積比率」，轉移至相關發展商在新區的發展用地，便能夠發揮「跨地區補貼」作用，為那些無重建潛力的項目提供「出路」，亦能長遠降低舊區發展密度。

另一方面，在新開發土地建造更多專用安置屋邨，協助受重建影響的居民覓得重置或調遷居所，除有助加快重建，更可作為舊樓業主重置新單位的替代選項，減輕市建局收購舊樓物業的沉重財務負擔。

不能依靠借貸維持市區更新

市建局面對樓市持續下行、招標收入減少的挑戰，早前已發債集資120億元，應付今明兩年收購開支。今年9月截標的九龍城啟德道/沙浦道發展計劃，亦因投標者提出額外條款，並與招標條款存在差異而不獲接納，影響市建局現金流。

從營運角度而言，市建局不能一直依靠融資推動重建。况且，如行政總監韋志成所言，單單重建油旺研究內的3000多幢樓宇，涉及收購開支已近1萬億元；即使市建局盡用250億元融資額度，要處理這龐大問題，也只是杯水車薪。

舊區更新不能單靠市建局，相關機制亦不能因循守舊。市區及樓宇「雙老化」，是社會每一個持份者都有責任處理的問題。我們必須有創新思維及與時並進的政策，釋放舊區土地潛力和創造發展容量，並利用新土地資源，促進推展大型項目及鼓勵私人參與，方能為舊區更新翻開新篇章，令香港長遠發展為優質城市。

作者是市建局非執行董事、土地及建設諮詢委員會委員

黎慧雯