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行政總監網誌《摯誠.志成》

維持財政「自給」 為持續推動市區更新創造資源

我在上一篇網誌,闡釋市建局在沿用現行的收購及補償機制和資源,在其發展項目內提供公營房屋所面對的挑戰。除在房屋供應所擔當的角色外,社會亦不時就市建局的財政資源及財務安排作討論,當中,有部分的評論並不全面。我將以這篇網誌作具體的解說。

在探討市建局的財務安排原則之前,讓我從市建局的「前身」- 土地發展公司(土發公司)說起。翻閱前規劃地政局局長曾俊華於2001年11月在一個活動上致詞[1],就土發公司和當時剛成立的市建局這兩個機構的重建模式作解說。他說,土發公司於1988年成立,根據《土地發展公司條例》,土發公司必須按照「審慎商業原則」運作;換句話說,該公司只可進行財政上可行的項目。這亦解釋為何土發公司未能處理部分樓宇地積比非常高的建築群,亦未能吸引發展商合作進行重建。

他進一步解釋,及至2001年,政府成立市建局接手土發公司的工作,以新的法定架構及理念落實市區更新。我留意到,在《市區重建局條例》及《市區重建策略》中,就市建局的財務安排,亦分別訂明,市建局「須以應有的謹慎和盡其應盡的努力處理其財政」,及「在推行市區更新計劃時,會繼續維持財政『自給』的長遠目標」,而不論是《市區重建局條例》或《市區重建策略》,均沒有「自負盈虧」的字眼。

所謂財政「自給」,與「自給自足」的理財原則,也有細緻的分別,前者透過評估各項營運活動的現金流量,確保市建局有足夠的資金應付當前業務需要,至於項目綜合收支結算後是否達到既定的投資回報目標,並非最重要的考量,因此,「自給」並沒有「自負盈虧」的含意;相比之下,若以「自給自足」原則運作,一旦業務預期無法達到回報目標甚至出現虧損,便需要設法增加收入和削減支出,甚至放棄推行。

故此,政府透過不同渠道,協助市建局維持「自給」的基本原則,這包括向市建局注資100億元、豁免地價(包括重建地段及安置用地)及在有需要的時候,向市建局提供貸款,或按《市區重建局條例》經立法會撥款等措施,支援市建局。在過去20年,若政府没有注資和豁免市建局獲批地項目的補地價,總累積盈餘便會減少至 200億元,只足夠應付開展數個小型或一至兩個中型的重建項目的開支。

在《市區重建局條例》和《市區重建策略》的引領下,市區更新著眼於重整和重新規劃舊區,改善舊區已建設環境和住屋水平。換然之,從整體規劃角度出發,若部份重建項目可為社會帶來整體裨益,但經估算後會涉及財務虧損,市建局亦會推行。

在重建以外,市建局亦需執行推廣樓宇復修、為項目內歷史建築進行保育和活化,保留地區特色,以至促進改善香港已建設環境的外觀和狀況等這些不會帶來收入的市區更新工作。由此可見,市建局在處理市區更新的模式和財務安排上,與以往土發公司比較,在「形」和「規」上均有顯著的分別。

面對私人樓宇單位老化問題持續、市建局按當年立法會的要求,採用財務委員會批准《收回土地條例》下的法定補償而釐定的「七年樓齡」補償機制,所需負擔的龐大收購開支、舊區剩餘可建樓面面積小而缺乏重建誘因等棘手問題,我認為,社會應摒棄狹隘的目光或帶「陰謀論」的思維去評論市建局個別發展項目的收入,而更需要思考的,是社會整體如何能為改善舊區生活環境、市區更新的持續發展,儲備充足資源;而政府、市建局和私人市場等,亦應該創造資源,作相應配合。

發揮土地發展潛力    提升財政「自給」能力

在財政「自給」的原則下,市建局在推行市區更新計劃時,應充份運用規劃手段,盡量發揮土地的發展潛力,提高項目回報,以項目的盈餘,補貼虧蝕的項目,以及為其他不會帶來收入的市區更新業務投放資源。

市建局藉此營運和財政「自給」的模式,20年來成功實踐70多個項目、新規劃超過3萬個現代水平的新單位、改善舊區交通和社區設施,以及提供優質的綠化空間,整體改善舊區的已建設環境。

我認為,從資源效益的角度,市建局有效運用政府注資的100億元,提升業務的財務回報,不單為市建局累積盈餘,以持續推展市區更新工作;亦因此壯大資產淨值,加強借貸能力,讓我們有更充裕的資源,處理規模龐大、範疇更複雜的舊樓群項目。以此為基礎的執行模式和財務策劃,與坊間一些指市建局「以盈利掛帥」的片面說法,不能相提並論。

況且,市建局成立至今20年,在這段期間只能累積400多億元的盈餘,即使以市建局的能力,日後能從市場上借貸約400億元的資金補充,也只能僅夠應付現時在已獲批准的業務網領內,計劃開展項目的收購支出。未來要持續推行更多市區更新項目,處理持續的舊區和樓宇老化問題,單靠市建局現時能「自給」的財政資源,遠遠不足夠。

持續提供額外土地資源    支援更新需要

我之前提到,舊區剩餘可建樓面面積小而缺乏重建誘因,即使市建局充份利用提升建築物高度或地積比轉移等現有及新的規劃工具,提升有關土地的發展面積,我們也不能不斷增加舊區的密度,故此,這些增加舊區土地資源、提高密度的做法,只屬一次性措施,不能濫用。再加上長遠而言,市區更新需配合政府《2030+》建議的規劃願景,逐步降低市區發展密度和人口,因此, 我認為市區更新的持續發展,必需要有新增額外土地資源來支援。

在這方面,我感謝政府積極配合,例如近年在深水埗和九龍城開展的重建項目,政府支持市建局將項目周邊一些低效能、未用盡的街道及政府設施土地,納入重建範圍,這些土地不用收購成本,一方面可增加可供發展的土地總面積,另一方面亦可藉市區更新,翻新或重建老舊的社區設施,供市民享用。

另一方面,政府亦支持市建局在不同舊區率先試行新規劃工具,將土地規劃重整的工作由「二維」邁向「三維」,例如利用地積比轉移,將發展潛力低地段的未用地積比,轉移至發展潛力高的地段,以更好利用地盤內不同地段的剩餘地積比率,提升重建的吸引力和效益。

儘管我們可以應用新規劃工具來創造舊區可發展的土地資源,以改善項目的財務回報,然而若繼續沿用目前高於市場價格的收購補償機制,所涉及龐大的開支,仍然遠遠超過社會可以承擔的幅度。

單是以油旺區的情況來說,雖然油旺研究建議採用「正」方案作為更新策略的起點,在維持現有人口規模的前提下,增加區內發展樓面面積,創造額外發展容量,不過,在「正方案」建議下作重建的約3,000幢樓宇中,只有4成樓宇在增加相關地段的重建發展密度後,才會有盈利、能吸引私人市場介入重建。

至於餘下6成樓宇,由於剩餘地積比率已所剩無幾,即使適量增加密度仍然欠缺足夠的財務誘因,吸引市場參與,只能留待市建局推行。市建局若沿用現行「七年樓」的收購及補償機制,收購這類超高密度的項目,涉及的收購支出將會超過7,000億元,以市建局現在只有約500億元的總資產計,要分開多個周期來完成油旺更新,整區的更新工作需要長達100年才能完成,重建後還要面對1,000億元的虧損。

由此可見,革新舊區規劃模式和引進新規劃工具,無疑對市區更新起了正面的作用;但面對規模極為龐大的市區老化問題、樓價仍處於高水平的經濟環境,現時的補償機制已無法持續,相關的機制應當在適當時候,尋求替代方案革新,與時並進。

以新思維處理市區更新根本性問題

我以一連三篇的網誌,透過客觀數據分析,就市建局釐定開展重建項目的優先次序所考慮的因素、在其發展項目由市建局以現時的執行機制提供公營房屋所面對的挑戰,以及市建局的資源狀況和財務安排,剖析市區更新所面對的問題和挑戰。

我感謝傳媒在過去兩個星期就這些課題的報導,增加公眾對此的認識和了解;我亦感謝在房屋政策擁有豐富知識和政策研究經驗的市建局董事會成員兼立法會議員黃元山博士,在媒體上發表文章,表達市區更新需要有新思維打破困局的見解,尤其提到「目前的重建政策,某程度上等同把沒有物業的本港家庭(購買市建局重建項目新單位)的資源,用作支援已經有物業的舊樓業主,以改善後者的居住環境。這個邏輯,值得商榷。」,以及希望政府能夠在未來的大型土地發展項目中,撥出部分地皮用作市區重建的搬遷用地,作為加快舊區重建、支持舊區更新的重要舉措,這兩方面,我個人十分認同。

城市更新需要龐大的資源,要在財政及資源上做到長遠「自給」,當中有三個根本性問題必須正視和處理:

  1. 在政府拓展新發展土地的過程中,怎樣規劃土地資源以支援舊區更新的需要?另外,在規劃新發展區時,如何規劃土地用途佈局及管理發展密度,令新區在日後進行更新時,更合乎經濟和社會效益、減少資源浪費?
  2. 當城市的硬件設施已經老化及不敷應用,社會大眾有沒有為城市硬件的持續更新做好資源儲備?重建發展中的補償機制是否可以持續?而當中涉及的龐大的財務責任,又應該由誰分擔?
  3. 私人樓宇物業,屬市民自資購買的資產,怎樣才能鼓勵業主負起為其物業作維修保養的責任,延長新建樓宇及已落成樓宇的壽命,降低重建壓力?

舊區老化問題嚴峻,市區更新工作複雜而艱巨,整體社會必須以新思維應對問題的核心,以務實、開放的態度,革新市區更新的策略和執行模式,只有這樣,市區更新工作才能做得更多、做得更好,解決「雙老化」問題,改善舊區居民的生活。


[1]規劃地政局局長曾俊華在香港地產行政學會周年晚會上的致詞全文 https://www.devb.gov.hk/tc/publications_and_press_releases/press/index_id_1600.html