經濟民生穩定前行 為市區更新持續發展奠基石
我在上一篇網誌，提出香港的經濟正面臨嚴竣考驗，市建局面對不在其控制範圍的因素，必須盡早建立「5R規劃儲備」，以便審時度勢，順應社會和經濟環境出現的變動，適時調整業務策略和執行模式，使市區更新的工作持續發展。
過去三年，我在網誌分享了不少關於推展市區更新時遇到的困難與挑戰，以及市建局應對的策略，希望有助各界加深對市建局的角色和業務策略的理解。這段期間，我知悉一些評論及意見，認為市建局需要改變其角色與定位，轉變為以供應公營房屋單位為主的機構，同時亦要調整原來財政上維持自給自足的營運模式，由政府向市建局作財政支援。我認為這些評論，某程度上並沒有從「根本性」問題著手，分析市區更新的本質所需以及讓其持續發展的主因。
一個城市經過數十年的發展，建構成良好的硬件設施供市民享用；但經年累月的使用，基礎設施總會老化及不敷應用，需要保養維修及更新。然而，城市更新需要龐大的資源（包括財政和土地資源），市民大眾又有沒有為城市硬件的持續更新做好資源上的儲備呢？要在財政及資源上做到自給自足，並非任何一個單一機構可以應付，而是社會整體作出的承擔。要達致做好資源撥備以應付城市更新的目標，有三個根本性問題必須正視和處理：
i. 維繫社會穩定以保經濟民生持續發展，是創造資源投入市區更新的先決條件；
ii. 有充足的額外土地，以應付城市更新和處理調遷安置的需要；及
iii. 為市區更新創造有利條件和環境，包括為未能配合發展需要的法規機制，拆牆鬆綁。
社會穩定與經濟發展
過去香港之所以能建設完善的城市硬件和基礎設施，所耗費的資源並非「從天而降」，而是由政府從不同渠道的稅收積累而來，「取之於民、用之於民」。而香港一向奉行簡單稅制及低稅率，公共資源主要用於社會的基礎建設和推動經濟持續發展，改善整體環境、提升市民的生活質素；至於私人樓宇物業，屬市民自資購買的資產，業主擁有業權亦同時需要負起樓宇日後維修保養的責任。
故此，政府和市民皆需分擔責任，為城市已建設的硬件和他們個別的私人資產，做好儲蓄，撥備作日後更新保養之用，這才是整體持續優化和更新發展的核心。不過，若社會環境和經濟發展不穩，以致影響經濟民生，連就業和生計也受影響的話，試問政府和市民又如何能有充裕的資源為日後硬件更新重建作儲備？
尤記得在2003年經濟逆境時，建造業是經濟的重災區，不但新建築地盤工程停頓，不少樓宇亦縮減甚至叫停原來的保養維修工程。根據當年的統計處數字，2003年香港整體樓宇維修保養工程的總值，較1997年時下跌三成，令到舊樓失修問題進一步惡化。經濟逆境一方面導致政府整體收入下跌，但另一方面，政府則需要多撥資源實施不同的紓困和扶貧措施，協助市民渡過經濟困境；如此，投放於民生設施與基礎建設以及開發土地的支出，難免會受到影響。若經濟無法保持穩健增長，社會便缺乏條件為城市硬件的更新作儲備，所造成發展滯後的影響，將會是深遠而跨代的。
市建局現正進行的「油旺地區研究」，正正就是針對老舊失修地區，透過不同的策略和規劃手段，重新安排發展布局，促進改善舊區已建設的環境，此舉涉及非常龐大的財政和土地資源。我早前在網誌中已提到，若市建局要在未來25年，重建「油旺地區研究」範圍內約3,000幢樓齡超過30年，而地積比已用盡或所餘不多的樓宇，單單是收購成本將會超過11,000億元，以市建局由成立至今的18年亦只能累積470億元（包括政府在市建局成立時的100億元注資）的淨值資產來說，根本不足以應付這3,000幢樓宇的收購成本，更遑論處理香港舊區更新？當中涉及的龐大開支，對市建局及政府來說，屬公共資源，最終都是要由納稅人支付。
故此，當考慮市區更新所涉及的資源根本來源時，這不僅是管中窺豹的只看市建局的財務狀況，或簡單一句由政府作財政承擔，便可解決問題。歸根究底，這都與社會環境和經濟發展，及與規劃運用整體公共資源，有莫大的關連。
釋出土地資源應付不同需要
至於部分評論認為應該改變市建局的角色，主張部份市區更新項目應用作公營房屋，並由政府在財務上支援。如此，項目所需的龐大收購及發展成本，便必然由公帑來支付，最終亦是由市民來「付賬」。
事實上，《市區重建局條例》賦予市建局的權力和工作範疇，涵蓋面相當廣闊，當中就成立市建局的宗旨便闡明，要更良好地利用香港已建設環境中失修地區的土地，並騰出土地以應付各種發展需要。我認為，只要社會有充裕的土地和財政資源撥備，並在不影響市建局的法定職能及舊區更新工作進度的前提下，市建局並不需要作任何角色的改變，也可以進行與舊區更新相關的各類型發展項目，包括提供有資助成份的房屋發展，配合香港整體社會不同的需要。我們甚至可以研究為俗稱「七年樓津貼」的收購政策，尋求替代方案的可行性，在騰出可發展的土地上興建樓宇，以「樓換樓」的方式取代向業主提出「七年樓津貼」的現金補償。此舉除可大幅降低項目的發展成本，亦能為受影響居民提供合適的安置住屋。
土地資源支援更新
過去數十年，香港建立了良好的城市硬件，已建設土地面積達270平方公里，佔香港總面積四分之一。但已建設環境和設施，總要面對老化問題。要有效處理，最理想的方法是配置額外的土地資源，以支援更新重建的需要。
簡單假設我們有同等面積（即270平方公里）的額外可發展土地，便可以進行全面的遷置，繼而一次過騰出大片土地作重新規劃、建設和發展，問題的複雜程度會大大降低。正如早年政府透過填海造地，拓展市區範圍，大幅地增加可發展土地的面積，應付城市發展的需要；若然只有一半面積的額外可發展土地，我們亦可以分階段形式進行重建，逐步更新社區。當然，以上的論述是將複雜的問題以簡單的假設來說明，讓公眾較易明白市區更新必須要有額外土地支援，更需要有系統地分階段進行的論點。
而分階段進行的更新，必須要有周全的整體規劃，土地面積與分佈不能太分散零碎，否則無法創造規劃裨益；而實施的時間表亦不能拖得太長，否則在整體重建周期尚未完成前，首批更新重建的設施便已出現老化。我在上一篇網誌提到的「規劃儲備」，正好為分階段實施的城市更新發揮功用，為目標地區預先進行更新的規劃研究和各項技術評估，深入了解當中所需的財務及土地要求，以便適時地因應社會發展的需要，並按當時的可供資源，分階段開展更新項目，縮短每個階段發展的時間。而我們在「油旺地區研究」為進行地區更新制定「市區更新大綱發展概念藍圖」時，亦以三個不同發展密度作研究基礎，建立「正」（保持地區現有人口但增加發展密度）、「負」（降低密度）和「零」（維持現有規劃框架容許的發展密度）三個方案， 以掌握不同方案所涉及不同程度的資源需要和所需應用的規劃手段。
拆牆鬆綁 促進高密度發展舊區的更新
然而，要在缺乏額外土地資源及財政支援的情況下，在舊區進行更新重建，便需要從根本入手，探究現行機制可以充分發揮的空間，並檢視現時部分未能配合長遠發展所需的舊法規和程序，拆牆鬆綁，以制定更高效的執行模式，才能達致有成效的舊區更新。
過去我在網誌和與傳媒交流中已多次提到，要在人口和經濟高度密集的舊區進行更新，並在欠缺額外土地供發展和調遷安置的困局下，我們更需要以革新的思維、更靈活的規劃手段，包括地積比的整合和轉移、局部及適量的增加密度以提升發展空間、開拓地下空間令一地多用等，釋放舊區現有土地的發展潛力，為城市更新創造資源和有利的環境，減少對額外配置資源的需求。如此種種，均需要從現時的法規機制中作深入研究，為窒礙長遠更新發展的部分拆牆鬆綁，才能有效配合城市更新的長遠需要。這也是推行「規劃主導」與建立「規劃儲備」的主要原因。
莫讓舊區老化問題鞭長莫及
市建局油旺地區研究為該區制定市區更新發展概念藍圖、發掘蘊藏具獨特地區風貌和經濟特色的地帶作深化研究，成為不同功能的「節點」，以及為長遠市區更新建立「5R規劃儲備」等等，皆屬於市區更新的規劃策略和執行手段。然而，若沒有穩定的社會環境、能持續發展的經濟，以及市民穩定的收入，則無法創造足夠資源以投入市區更新，那麼，就算有這些前瞻性的策略和手段，也只能一籌莫展，對愈益嚴竣的舊區老化問題，亦只會是鞭長莫及。
市區老化問題千頭萬絮。要處理這難題，若不從上述三個根本性問題著手，觸及市區更新問題的核心，而只在市建局角色及財政管理等狹隘的層面作議論，只會藥石亂投，無助處理舊區環境、改善市民生活。市建局現正進行的兩項新策略研究：「油旺地區研究」及「樓宇復修新策略研究」，旨在深入透徹地掌握問題的深度和廣度，聚焦處理問題的核心，提出更全面宏觀及具前瞻性的應對策略。我期望當這兩項研究完成後，盡快與社會分享研究成果，共同集思廣益，為市區更新的持續發展尋求切實可行而具成效的良方。