周光暉​：規劃先行　為稠密舊區創造新價值（刊登於《明報》）

任何政策及新措施的推行，即使有良好意願，亦需靠有利的環境條件，才能收到政策措施預期成效。市區更新工作亦然。

在已建設的舊區環境，發展密度高，同時道路及社區設施已超出原先設計可承受的負荷，以致問題叢生。社會對市區更新寄予厚望，期望可透過舊區更新改善市民居住和生活環境。然而在此訴求上，社會亦應思考舊區更新的先決條件是什麼？如何能為推行市區更新創造有利的環境條件？

如上所述，舊區已建設環境乏善可陳，而當中最嚴重者莫如缺乏可供發展的土地資源。有新增的土地才可讓市區更新工作有緩衝用地（buffer zone），作調遷或重置之用。而騰空的土地便可作重新規劃、設計和建造，為舊區的居住環境、經濟活動、基建設施及社區服務更新，滿足市民訴求及地區可持續發展。

筆者過去6年出任市建局非執行董事，並曾為董事會財務委員會主席，深明要處理舊區更新問題，資源是必要條件。而所謂資源，並不是狹義的財務，而是更重要的 — 土地資源。而釋放及開創可發展的土地資源，將「無形」變「有形」、「低效用」變「高效益」，令舊區地盡其用，是市區更新成功的關鍵。

將土地資源「無形變有形」

舊區樓宇和道路密集，並未能為市區更新提供緩衝用地。舊區大多數樓宇的地積比已經用盡；部分仍有小量地積比剩餘的樓宇，其可用剩餘地積比較低，若獨立來處理作重建，成效不彰，屬「無形」、「無效用」的資源。另外，因舊區欠缺整全規劃，部分舊樓獨立重建發展後，夾在兩幢新建成大廈之間的低層舊樓，便變成「崩牙樓」（見圖）。這些「崩牙樓」即使尚有剩餘地積比可供發展，亦可能因地盤太小、太狹窄而不適合重建，亦屬無法使用的「無形」土地資源。舊區地下空間面積大，但大部分空間只為鋪設管道（如食水和污水渠、燃氣管）和管線（電力和通訊光纖等）所用，而且管道與管線並無系統化的整理，錯綜複雜佔用地下空間，以致令地下的「無形」空間資源未能善用。

面對舊區缺乏資源的困局，市建局正透過進行中的「油旺地區研究」，探討在推展市區更新工作時以規劃手段將「無形」土地資源變為「有形」，令舊區地盡其用。這包括將上述首兩項提及的零碎而分佈零散的樓宇可用剩餘地積比，轉移至同區其他可作較大規模重建或發展潛力較高的地盤。而輸出地積比的樓宇則可繼續以復修提升結構穩定性，減慢老化；又或拆卸後騰出土地作其他利民設施。這都能將「無形」的地積比釋放，創造機會並化為「有形」的可發展土地資源，令土地運用更靈活，重建效益更大。

筆者認為在某些交通及社區設施配套較完善的地點， 可進一步盡用「無形」資源（maximizing resources），把可發展地積比稍為調高，讓可建築面積向上發展。這些通過規劃所得的額外土地資源，可考慮用作興建公營房屋作調遷用途，或發展資助房屋計劃，滿足不同階層市民住屋需要，從而做到地盡其用。

而藉着發展地下空間，將地下空間運用重新規劃，除可理順地下管道管線鋪設，使其系統化外，更重要的是善用地下空間興建地下停車場，將路面馬路兩旁泊車位搬遷至地下停車場，因而騰出路面空間作不同用途發展。

合併規劃　令「低效用」變「高效益」

舊區道路多以「斷截式」接駁在一排排樓宇之間出現，形成多個十字路口，部分更是「倔頭路」，馬路佔用地面面積大但效用低，交通擠塞已是舊區的老問題。市建局年前已將土瓜灣數個項目合併發展，以小區模式來一併規劃設計，先從規劃着手，將新建樓宇重新佈局並闢出土地用作興建新的道路網絡，連接主要幹道，令更新後的小區道路更暢達、更具效益。

市區更新除改善運輸道路網絡外，透過重新規劃土地資源和設計佈局，將舊區不敷應用或使用率偏低的社區設施更新、優化和重置；而重整土地用途亦能開闢地面空間，增設利民設施，包括綠化環境、休憩公園和行人專道等，改善居民整體生活質素，為社區帶來更大裨益。

市建局落實《市區重建策略》賦予它的使命進行市區更新，改善舊區環境和居民生活；然而市建局亦要維持財務自給的原則，故此收入和盈餘亦是讓市區更新工作能持續發展的重要元素。從財務經濟角度看，市建局發展項目要具投資回報（return on investment）方能維持財政穩健；但除財務數字外，它更要具備在社會公益上的投資回報（social return oninvestment）。以「規劃為主」的市區更新方向，把資源「從無形變有形」，提升土地使用效能，不論在居住質素、生活環境、地區設施和社區營造等各方面均產生「真實價值」（truevalue），滿足市民需要和城市長遠持續發展。筆者認為，這正是市建局進行市區更新所造就的巨大整體社會投資效益，這豈是部分人士單純理解市建局工作為「拆樓重建」所能並論的？

作者是市區重建局董事會財務委員會前主席
周光暉​