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摯誠.志成(網誌)

將「需求主導」融入地區規劃 發揮更全面的市區更新效益

行政長官在剛發表的2021年施政報告,接納市建局在油旺地區研究所提出的建議,市建局團隊正著手在合適的項目中,率先採用報告所建議的新規劃工具,並納入業務綱領;同時,探討將油旺研究的成果,應用到其他舊區的規劃研究中。

我在過去的網誌曾分享,油旺研究其中一項課題,是一併把市建局在2011年推出的「需求主導」先導計劃納入檢討,讓這計劃在操作上能有更持續的發展,令市區更新發揮更大的規劃成效和社會裨益。

隨著油旺研究已經完成,我希望借這篇網誌,分享如何透過這項全面性的研究,將「需求主導」這個概念融入「規劃主導」的市區更新模式之中,不再單單將著眼點局限於由業主主導的建議重建地段和樓宇,而是從整全的規劃角度,一併將周邊土地納入規劃,充分發揮土地的發展潛力;此外,更會將「需求主導」的概念推廣至了解業主在樓宇復修以至改造重設、提升大廈設施等的需求,協助業主改善及提升樓宇的狀況,令「需求主導」這「由下而上」的模式與「由上而下」的整體宏觀規劃互相配合,充分發揮在市區更新的不同工作領域上。

「需求主導」計劃操作欠彈性
「需求主導」模式的實施,是基於政府在2011年公布的《市區重建策略》中,提出市建局應以更多元化的模式,回應業主對重建其樓宇的訴求,包括以「執行者」的角色作回應。

「需求主導」先導計劃在2011年推行,直至2016年進行第五輪申請後暫停接受申請。在已進行的5輪申請中,市建局共收到208份申請,當中大約50份申請個案涉及位於油旺研究範圍內的樓宇,但只有3個項目成功能開展及落實推行。

這模式在執行的過程中面對不少困難,我歸納為幾個主要因素,包括:(一)操作上欠缺彈性;(二)地盤一般只能重建為單幢樓,規劃裨益較低;(三)未能藉重建的機遇重整與重新規劃周邊土地,以善用土地資源。

落實項目建成單幢樓  規劃裨
「需求主導」計劃每宗申請個案涉及的樓宇數目、地盤面積、界線、所在位置等參數,均由業主以自身的需要作主導而提交。當申請個案有關的參數符合當時所規定的申請門檻要求,以及在重建工程的可行性上符合環境、交通、基建配套等技術條件,市建局一般都會接納,並按申請項目的條件而開展重建。雖然這類項目,可以改善住戶的居住環境,但項目一般只能建成「單幢樓」,規劃裨益低。

舉例說,市建局油旺區落實了三個需求主導項目,每個地盤的面積皆不足1,000平方米,其中最細的項目佔地只有470平方米,只可以興建69個住宅單位。根據現行《建築物(規劃)規例》,高度超過61米(一般可興建約20層)的新建樓宇,上蓋面積只可佔重建地盤面積的三分一,當中還要扣除升降機及通道等公用設施,最後每層剩餘可用作住宅、商舖等樓面面積偏低。這樣除了地盤的設計效率不理想,個別單幢樓重建亦限制了日後整合毗鄰土地作規劃發展的可行性,未能為社區創造更大的裨益。

亦有部分需求主導申請個案,因為樓宇達不到地盤面積、湊合所需要的業權持有人等申請門檻而落空。舉例說,我們曾收到位於旺角東數幢舊樓的「需求主導」計劃申請,由於樓宇零散分佈在不同位置,地盤面積亦太細,項目未能通過申請門檻。我留意到,這些樓宇部份樓高達到9層, 其剩餘的地積比佔相關地段核准的地積比率不足一成,重建後的收入不足以填補收購業權及建造項目的龐大支出,令私人參與重建的誘因十分低;而餘下樓宇雖然只有5層高,尚餘可供發展的地積比,但因為地盤面積所限,難以重建為一個獨立的發展項目,浪費了樓宇的剩餘地積比,未能充分運用。

應用新規劃工具提升土地潛力
以上的例子說明市區更新一向以來面對的其中一個困局。我認為,若然我們應用油旺市區更新概念藍圖的建議,加上採用嶄新的規劃工具,將可扭轉困局,回應這些舊樓業主的重建訴求。

具體來說,我們可利用轉移地積比這工具,將提出重建樓宇的剩餘地積比,轉移(「輸出」)至油旺研究範圍內毗鄰鐵路站並具高密度發展潛力的地盤,相對舊有「需求主導」模式必須原址重建,執行上更加靈活,亦能釋放及盡用土地的發展潛力,增加區內住宅、商業和社區設施的供應。至於「輸出」地積比的舊樓建築,若已屬嚴重失修需要拆卸,騰出來的土地亦可因應其面積而作合適的其他用途,例如設計成社區休憩空間。

其次,我們可應用另一種「街道整合」工具,將提出重建的舊樓群與所在的街道,整合成一個地盤面積較大和界線較完整的項目來發展。藉著將附近街道納入發展,可適當增加地盤的可建樓面面積;更進一步,還可以將舊樓群毗鄰的社區設施,例如垃圾站、公園、遊樂場、體育館等的用地,納入項目範圍,並以「一地多用」模式提升舊區土地發展潛力,亦同時一併提升地區內老舊的設施,改善整體環境。而在改善環境設施硬件之上,我們在規劃設計的過程中,更可以加入地區營造的元素,提升舊區更新後的活力。

上述「需求主導」計劃所涉及的落選申請個案的樓宇,正正坐落在市建局油旺研究範圍內其中一個位於旺角東的發展節點。根據油旺市區更新概念藍圖的建議,該節點內位處花墟徑的水渠將改建為水道,並興建大型水道公園,配合市建局在毗鄰的活化項目,將該區域整合成消閒、康樂和文化活動的樞紐,全面發揮市區更新的效益。故此,若然日後有關此發展節點的規劃建議,能在可行性及技術研究後通過並納入為業務綱領的項目,這節點範圍的舊樓將可望日後得到重建。

URA photo 1旺角東是油旺研究提出的五個發展節點之一,藉著重建可提供大量的休憩用地,並將位於花墟徑的水渠改建為大型水道公園,供市民消閒康樂。(模擬設計圖)

以新模式將「需求主導」融入地區規劃
除了希望透過新的規劃工具為「需求主導」計劃在執行上解困,發揮更大市區更新成效外,我們亦研究試行一種新的操作模式,將大廈業主對重建的意願,先透過進行「市區更新需求先導調查」,收集業主對不同市區更新策略,包括重建發展、樓宇復修及改造重設等的期望,納入在地區規劃中一併考慮。

在收集到業主對重建和復修需求的意見後,第二步的工作,是將資料轉化為數據,整合在「市區更新資訊系統」內,並與區內的土地用途、規劃要求、發展密度、道路網絡、樓宇狀況等不同範疇的資料數據,一併審視和分析,以制定更大範圍、更周全的市區更新方案。

市建局早前已在油麻地、旺角、深水埗、黃大仙、九龍城及港島東等多個舊區,展開了相當具規模的項目前期可行性研究。為試行這個新的「需求主導」執行概念,我們在正進行項目前期可行性研究的舊區,挑選一個合適的區域作為試點。所挑選的區域需符合以下條件:
1.    範圍面積細,以便能在較短時間內,調查業主對重建和復修意向,以盡快檢視操作的流程和細節;
2.    範圍內樓宇要具多樣性,包括不同樓齡、不同樓宇狀況、樓宇類別(例如住宅大廈、商住大廈、欠缺升降機、三無大廈、合作社樓宇等),以便從更宏觀的角度了解各類型樓宇的市區更新機遇;
3.    涉及未被善用的土地資源,例如老舊的社區設施、網格的道路、未地盡其用的閒置土地,能發揮土地重新規劃和整合的發展潛力。

西灣河舊區率先進行「市區更新需求先導調查」
經過多方考慮後,我們在港島東區的項目前期可行性研究範圍內,針對西灣河舊區一帶,向有關業主進行首個「市區更新需求先導調查」。西灣河舊區的可行性研究範圍涵蓋東至柴灣道、西接英皇道的土地,面積約24公頃;而先導調查將針對分佈在筲箕灣道兩旁樓齡超過30年、合共約250幢樓宇。挑選這個區域作先導調查的原因包括:(一)範圍相對油旺、荃灣和深水埗等地區研究為細,較易處理;(二)涵蓋不同類型的樓宇,私人樓宇之間亦攙雜部份合作社樓宇、(三)區內有不少老舊社區設施,以及未被善用的土地和閒置用地,如公廁、垃圾站和露天停車場等。

URA photo 2西灣河區內有不少舊樓(左),私人樓宇之間亦攙雜部份合作社樓宇。

URA photo 3先導調查範圍內有未地盡其用的政府土地,例如垃圾站和臨時停車場(左),還有老化的設施公廁、路邊休憩處等。

市建局已委託工程顧問,短期內向該區的目標業主發信,邀請他們參與今次的問卷調查。問卷調查主要分為兩大部分,第一部分邀請業主填寫單位的基本資料、屬於自住、出租或空置。第二部分則是收集業主所屬樓宇的現況,包括是否已成立業主立案法團、已聘請物業管理公司,以及是否有升降機、樓宇內有沒有劏房和失修等問題。我們亦會透過調查,了解業主對其單位或樓宇未來納入舊區更新方面的意見,例如是否希望重建,或進行樓宇復修工程等。

市建局預計在今年年底完成問卷調查,最快在明年展開詳細的數據分析工作,配合整個地區的可行性研究一併審視,並納入在規劃儲備內,進行更詳細的項目技術研究。

至於暫時沒有重建需要的樓宇,市建局團隊將應用另一項「樓宇復修新策略」所提出的建議,以「持份者」為本的推廣策略,加強有關業主對樓宇進行定期維修以至採取預防性維修的認知,延長樓宇壽命,減慢樓宇需要重建的壓力。

讓「需求主導」發揮更大成效
自市建局於2016年暫停接受「需求主導」重建的申請後,坊間誤以為有關計劃已被取消。我希望重申,我們一直沒有放棄「需求主導」這個以多元化模式進行市區更新的良好概念;反之,我們就其操作進行檢討,旨在擴闊這概念的執行模式,令其更具規劃成效,一方面既滿足業主的需要,並能發揮更全面的市區更新效益,達致多贏。

我希望透過上述的解說,讓公眾對「需求主導」執行概念的過去、現在以及未來的願景,有更深入的理解。我們將盡快完成「市區更新需求先導調查」,總結經驗和執行細節,再作改善和優化,以便全面應用在明年展開的荃灣及深水埗兩個舊區規劃研究,務求以更高效的策略,加快市區更新的步伐。