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挚诚.志成(网志)

将「需求主导」融入地区规划 发挥更全面的市区更新效益

行政长官在刚发表的2021年施政报告,接纳市建局在油旺地区研究所提出的建议,市建局团队正着手在合适的项目中,率先采用报告所建议的新规划工具,并纳入业务纲领;同时,探讨将油旺研究的成果,应用到其他旧区的规划研究中。

我在过去的网志曾分享,油旺研究其中一项课题,是一并把市建局在2011年推出的「需求主导」先导计划纳入检讨,让这计划在操作上能有更持续的发展,令市区更新发挥更大的规划成效和社会裨益。

随着油旺研究已经完成,我希望借这篇网志,分享如何透过这项全面性的研究,将「需求主导」这个概念融入「规划主导」的市区更新模式之中,不再单单将着眼点局限于由业主主导的建议重建地段和楼宇,而是从整全的规划角度,一并将周边土地纳入规划,充分发挥土地的发展潜力;此外,更会将「需求主导」的概念推广至了解业主在楼宇复修以至改造重设、提升大厦设施等的需求,协助业主改善及提升楼宇的状况,令「需求主导」这「由下而上」的模式与「由上而下」的整体宏观规划互相配合,充分发挥在市区更新的不同工作领域上。

「需求主导」计划操作欠弹性
「需求主导」模式的实施,是基于政府在2011年公布的《市区重建策略》中,提出市建局应以更多元化的模式,回应业主对重建其楼宇的诉求,包括以「执行者」的角色作回应。

「需求主导」先导计划在2011年推行,直至2016年进行第五轮申请后暂停接受申请。在已进行的5轮申请中,市建局共收到208份申请,当中大约50份申请个案涉及位于油旺研究范围内的楼宇,但只有3个项目成功能开展及落实推行。

这模式在执行的过程中面对不少困难,我归纳为几个主要因素,包括:(一)操作上欠缺弹性;(二)地盘一般只能重建为单幢楼,规划裨益较低;(三)未能藉重建的机遇重整与重新规划周边土地,以善用土地资源。

落实项目建成单幢楼  规划裨益低
「需求主导」计划每宗申请个案涉及的楼宇数目、地盘面积、界线、所在位置等参数,均由业主以自身的需要作主导而提交。当申请个案有关的参数符合当时所规定的申请门槛要求,以及在重建工程的可行性上符合环境、交通、基建配套等技术条件,市建局一般都会接纳,并按申请项目的条件而开展重建。虽然这类项目,可以改善住户的居住环境,但项目一般只能建成「单幢楼」,规划裨益低。

举例说,市建局油旺区落实了三个需求主导项目,每个地盘的面积皆不足1,000平方米,其中最细的项目占地只有470平方米,只可以兴建69个住宅单位。根据现行《建筑物(规划)规例》,高度超过61米(一般可兴建约20层)的新建楼宇,上盖面积只可占重建地盘面积的三分一,当中还要扣除升降机及通道等公用设施,最后每层剩余可用作住宅、商铺等楼面面积偏低。这样除了地盘的设计效率不理想,个别单幢楼重建亦限制了日后整合毗邻土地作规划发展的可行性,未能为社区创造更大的裨益。

亦有部分需求主导申请个案,因为楼宇达不到地盘面积、凑合所需要的业权持有人等申请门槛而落空。举例说,我们曾收到位于旺角东数幢旧楼的「需求主导」计划申请,由于楼宇零散分布在不同位置,地盘面积亦太细,项目未能通过申请门槛。我留意到,这些楼宇部份楼高达到9层,其剩余的地积比占相关地段核准的地积比率不足一成,重建后的收入不足以填补收购业权及建造项目的庞大支出,令私人参与重建的诱因十分低;而余下楼宇虽然只有5层高,尚余可供发展的地积比,但因为地盘面积所限,难以重建为一个独立的发展项目,浪费了楼宇的剩余地积比,未能充分运用。

应用新规划工具提升土地潜力
以上的例子说明市区更新一向以来面对的其中一个困局。我认为,若然我们应用油旺市区更新概念蓝图的建议,加上采用崭新的规划工具,将可扭转困局,回应这些旧楼业主的重建诉求。

具体来说,我们可利用转移地积比这工具,将提出重建楼宇的剩余地积比,转移(「输出」)至油旺研究范围内毗邻铁路站并具高密度发展潜力的地盘,相对旧有「需求主导」模式必须原址重建,执行上更加灵活,亦能释放及尽用土地的发展潜力,增加区内住宅、商业和社区设施的供应。至于「输出」地积比的旧楼建筑,若已属严重失修需要拆卸,腾出来的土地亦可因应其面积而作合适的其他用途,例如设计成社区休憩空间。

其次,我们可应用另一种「街道整合」工具,将提出重建的旧楼群与所在的街道,整合成一个地盘面积较大和界线较完整的项目来发展。借着将附近街道纳入发展,可适当增加地盘的可建楼面面积;更进一步,还可以将旧楼群毗邻的社区设施,例如垃圾站、公园、游乐场、体育馆等的用地,纳入项目范围,并以「一地多用」模式提升旧区土地发展潜力,亦同时一并提升地区内老旧的设施,改善整体环境。而在改善环境设施硬件之上,我们在规划设计的过程中,更可以加入地区营造的元素,提升旧区更新后的活力。

上述「需求主导」计划所涉及的落选申请个案的楼宇,正正坐落在市建局油旺研究范围内其中一个位于旺角东的发展节点。根据油旺市区更新概念蓝图的建议,该节点内位处花墟径的水渠将改建为水道,并兴建大型水道公园,配合市建局在毗邻的活化项目,将该区域整合成消闲、康乐和文化活动的枢纽,全面发挥市区更新的效益。故此,若然日后有关此发展节点的规划建议,能在可行性及技术研究后通过并纳入为业务纲领的项目,这节点范围的旧楼将可望日后得到重建。

URA photo 1旺角东是油旺研究提出的五个发展节点之一,借着重建可提供大量的休憩用地,并将位于花墟径的水渠改建为大型水道公园,供市民消闲康乐。(拟设计图)

以新模式将「需求主导」融入地区规划
除了希望透过新的规划工具为「需求主导」计划在执行上解困,发挥更大市区更新成效外,我们亦研究试行一种新的操作模式,将大厦业主对重建的意愿,先透过进行「市区更新需求先导调查」,收集业主对不同市区更新策略,包括重建发展、楼宇复修及改造重设等的期望,纳入在地区规划中一并考虑。

在收集到业主对重建和复修需求的意见后,第二步的工作,是将资料转化为数据,整合在「市区更新资讯系统」内,并与区内的土地用途、规划要求、发展密度、道路网络、楼宇状况等不同范畴的资料数据,一并审视和分析,以制定更大范围、更周全的市区更新方案。

市建局早前已在油麻地、旺角、深水埗、黄大仙、九龙城及港岛东等多个旧区,展开了相当具规模的项目前期可行性研究。为试行这个新的「需求主导」执行概念,我们在正进行项目前期可行性研究的旧区,挑选一个合适的区域作为试点。所挑选的区域需符合以下条件:
1.    范围面积细,以便能在较短时间内,调查业主对重建和复修意向,以尽快检视操作的流程和细节;
2.    范围内楼宇要具多样性,包括不同楼龄、不同楼宇状况、楼宇类别(例如住宅大厦、商住大厦、欠缺升降机、三无大厦、合作社楼宇等),以便从更宏观的角度了解各类型楼宇的市区更新机遇;
3.    涉及未被善用的土地资源,例如老旧的社区设施、网格的道路、未地尽其用的闲置土地,能发挥土地重新规划和整合的发展潜力。

西湾河旧区率先进行「市区更新需求先导调查」
经过多方考虑后,我们在港岛东区的项目前期可行性研究范围内,针对西湾河旧区一带,向有关业主进行首个「市区更新需求先导调查」。西湾河旧区的可行性研究范围涵盖东至柴湾道、西接英皇道的土地,面积约24公顷;而先导调查将针对分布在筲箕湾道两旁楼龄超过30年、合共约250幢楼宇。挑选这个区域作先导调查的原因包括:(一)范围相对油旺、荃湾和深水埗等地区研究为细,较易处理;(二)涵盖不同类型的楼宇,私人楼宇之间亦搀杂部份合作社楼宇、(三)区内有不少老旧社区设施,以及未被善用的土地和闲置用地,如公厕、垃圾站和露天停车场等。

URA photo 2西湾河区内有不少旧楼(左),私人楼宇之间亦搀杂部份合作社楼宇。

URA photo 3先导调查范围内有未地尽其用的政府土地,例如垃圾站和临时停车场(左),还有老化的设施如公厕、路边休憩处等。

市建局已委托工程顾问,短期内向该区的目标业主发信,邀请他们参与今次的问卷调查。问卷调查主要分为两大部分,第一部分邀请业主填写单位的基本资料、属于自住、出租或空置。第二部分则是收集业主所属楼宇的现况,包括是否已成立业主立案法团、已聘请物业管理公司,以及是否有升降机、楼宇内有没有劏房和失修等问题。我们亦会透过调查,了解业主对其单位或楼宇未来纳入旧区更新方面的意见,例如是否希望重建,或进行楼宇复修工程等。

市建局预计在今年年底完成问卷调查,最快在明年展开详细的数据分析工作,配合整个地区的可行性研究一并审视,并纳入在规划储备内,进行更详细的项目技术研究。

至于暂时没有重建需要的楼宇,市建局团队将应用另一项「楼宇复修新策略」所提出的建议,以「持份者」为本的推广策略,加强有关业主对楼宇进行定期维修以至采取预防性维修的认知,延长楼宇寿命,减慢楼宇需要重建的压力。

让「需求主导」发挥更大成效
自市建局于2016年暂停接受「需求主导」重建的申请后,坊间误以为有关计划已被取消。我希望重申,我们一直没有放弃「需求主导」这个以多元化模式进行市区更新的良好概念;反之,我们就其操作进行检讨,旨在扩阔这概念的执行模式,令其更具规划成效,一方面既满足业主的需要,并能发挥更全面的市区更新效益,达致多赢。

我希望透过上述的解说,让公众对「需求主导」执行概念的过去、现在以及未来的愿景,有更深入的理解。我们将尽快完成「市区更新需求先导调查」,总结经验和执行细节,再作改善和优化,以便全面应用在明年展开的荃湾及深水埗两个旧区规划研究,务求以更高效的策略,加快市区更新的步伐。